协管员问题暴露法治软肋

　　
　　“协管员”现象思考
　　近两年来，协管员现象正在全国各地快速蔓延，队伍呈现爆发式增长。其领域涉及治安、交通、税收、工商、城管、计生、工会等数十个行政执法和社会管理部门，有的机构协管员人数远远超过正式执法人员，甚至比照政府编制配备办公场所、设备，俨然一个正式政府机构。如广州市劳动保障监察员满编133人，协管员多达949人。未来3年内，这座城市计划将治安协管员扩展到1万人、交通协管员扩展到3000人。
　　协管员的出现一方面满足了政府机关、企事业单位正式人员不足的矛盾，使得一些单位在短期内不增加正式员工的条件下能够维持工作的日常运转；同时，由于工资福利水平较低，还在一定程度上减少了这些机构的运作成本，减少了经济开支。
　　但协管员队伍的不断扩大也给国家机关和相关主管部门的管理带来了不少问题。由于执法的合法性不明，协管员很容易变成“邪管”，近期媒体报道的冲突事件中，不少就是因为协管员的暴力执法、滥用权力引起的。
　　而另一方面，由于协管员不是政府正式工作人员，没有列入编制部门管理范畴，协管员雇用成本只有公务员的1/4左右，而且缺乏必要的保障。与协管员的境遇相比，公务员则出现了“贵族化”倾向。有了协管员这条腿，一些公务员、执法人员只干诸如草拟文件、查办案件、开具罚单的工作。
　　公务员的“贵族化”，直接加剧了“官本位”，导致了官员的“不作为”。这与建设法治型、服务型、高效性政府理念，无疑是背道而驰。而协管员作为社会管理者过客身份以及由此引发的问题，与和谐社会的理念也不相符。随着《劳动合同法》实施，政府有关部门无疑将必须做出选择。
　　
　　协管员，不是政府职员，却像政府职员那样承担着公共管理职能，甚至“代表”政府直接管理企业和社会人员，他们权从何来？责向谁负？这些没有明确法律地位的人员有何职业保障？该如何处理纵向横向关系？许多问题都随着协管员队伍的不断发展壮大而变得日益突出。
　　然而，在笔者看来，这并非协管员问题的主要方面，也不是问题的关键，更不是本源性的问题。要正视协管员问题，并有效解决这一问题，还必须正本清源，找准症结，即要弄清为什么会出现协管员泛滥，协管员队伍不断膨胀有无必要、是否合法以及如何合法化和以什么方式合法化。
　　
　　协管员成为政府机构膨胀的暗道
　　
　　协管员队伍的不断发展壮大，呈喧宾夺主之势，其危害除了使公务员“贵族化”、执法秩序混乱、架空执法责任制外，还有一个重大危害就是：庞大的协管员队伍游离于公务员队伍之外，虽名为“协管”没有执法权，但实际上一些部门的执法和管理工作均由协管员直接“代办”，协管员事实上成为政府机构膨胀的暗道。
　　国家对各级人民政府的机构设置，是实行严格的法制化管理的。宪法和相关的组织法都有相关的规定。今年5月1日正式实施的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，对地方各级人民政府机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理，都作了严格的规范。政府的工作机构和公务员人数是依法严格限定，对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。
　　但在实践中，一方面由于政府机构设置和编制管理条例的一些规定过于原则和笼统，缺乏明确具体和刚性的执行标准，且它属于政府“自律性”法规，仅能规范和约束政府行政机构和公务员编制，无法规范和约束政府外机构和非公务员，基层政府可以很容易绕过法规组建协管员队伍，因为在行政收费尚未得到有效规范的情况下，地方政府和执法部门完全可以以收费和罚款的形式解决协管员经费问题。另一方面，协管员的泛滥是条例实施前延续下来的事情，在“工作需要”的名义下，以及上级政府没有明令清理的条件下，基层政府和相关执法部门是不会主动解散协管员队伍，清退协管员的。
　　其实，协管员虽然名义上是“编外人员”，不占机关编制，不吃财政工资，但这支队伍的维持和运行仍需要大笔经费支持，无论采取何种方式解决，最终都是由公众通过纳税或纳税方式以外的缴费方式供养。从实质上讲，供养协管员的费用也应当计入行政成本。这样，协管员的泛滥几乎完全等值于政府机构的膨胀和公务员数量的增加。而在财政不拨款的情况下，协管员吃“杂粮”也就成为必然。于是乱收费、滥罚款，甚至是吃、拿、卡、要在所难免。已经出现的野蛮执法、随意执法、执法变“执罚”等诸多问题多为协管员或临时人员所为，部分暴露了问题的严重性。
　　
　　协管员泛滥并非法治政府之福
　　
　　不可否认，协管员泛滥与社会管理事务增多和管理理念、管理方式严重落后密切相关。一方面社会事务的不断增多，迫切需要执法机关和管理机构介入，另一方面由于管理理念和管理方式的严重落后，不少部门习惯于采用“人海战术”和“地毯式排查”，必然造成在编公务员人手紧张。这两个方面的因素共同造成了公务员编制与实际需要之间的严重矛盾，在行政机构和公务员编制无法无限扩大的情况下，聘用协管员，扩大协管员队伍，变相扩大编制，增加帮手，就成了执法机关和管理部门的必然出路。而这恰恰是政府权力失落的重要表现。
　　当然，严格地讲，协管员的泛滥也暴露了民主监督制约的软肋。在许多地方“二政府”盛行，协管员泛滥之际，我们只听到公众相对微弱的质疑之声，却既听不到作为权力机关的各级人大的声音，更看不到负有监督政府职责的各级人大的作为，似乎政府想设什么机构就设什么机构，想用什么人就用什么人，既可以高薪聘请政府雇员，也可以低薪使用政府“协管员”。
　　看来，大量出现的协管员并非法治政府之福，它不仅让公务员“贵族化”，日益脱离群众、脱离具体事务，而且还严重破坏了政府机构的编制管理，成为政府机构膨胀的暗道和政府权力失范、民主监督缺位的重要例证，客观上提升了行政成本，增加了人民负担。
　　另外，需要指出的是，由于协管员的身份和活动缺乏法律依据，事实上也使他们的角色倍显尴尬。一方面，他们没有执法权，进行管理不能理直气壮，另一方面，公民知道他们不是公职人员，没有执法资格和执法证件，所以也不服管理，拒绝管理甚至暴力“抗法”。特别是一些地方将协管员收费和罚款数额与其收入待遇挂钩时，一些素质不高的协管员产生更多滥用管理权和越权执法的冲动，往往酿成滥用管理权的典型事件，影响极坏。如今协管员现象已经引起了广泛关注，寻求协管员问题的解决之道，也是政府完善社会治理的一个重要契机。（作者系山东政法学院教授）