再析司法官惩戒

　　内容提要：在任何社会，司法官违法违纪现象都难以避免。当违法违纪的司法官不能得到相应的惩戒时，不仅会给其他司法官的职业信念带来负面影响，也会使司法官的社会公信力下降。司法官惩戒制度对保证司法官队伍的廉洁公正，推动司法官职业意识的养成，促进司法公正起着重要作用，应予以高度重视并加以深入研究。
　　关键词：司法官 惩戒 对策
　　
　　司法官的惩戒，是指司法官惩戒机构，依据法定的事由和程序，对司法官的违法违纪行为，分别不同性质、情节，给予一定的惩处。
　　
　　一、司法官惩戒制度：功能分析
　　
　　司法官惩戒制度是确保司法官依法正确地行使国家司法权，依法正确地履行其法定职责和应尽义务，确保司法工作正常有序地开展的重要手段和保证。惩戒制度是促进司法公正的一项重要制度，建立和完善司法官惩戒制度具有重要作用。司法官惩戒制度主要有以下功能：
　　
　　(一)有利于保障司法独立
　　司法独立是司法公正得以实现的保障。因此，各国无不将司法独立原则纳入宪法，不容任何其他制度、机构、个人非法干涉。各国在建立司法官惩戒制度时所考虑的不仅是对司法官违法违纪的惩处，更重要的是不要让对司法官的惩戒威胁到司法独立。因此，司法独立便成为设计司法官惩戒制度的最重要的基础。与其他的国家活动相比，司法活动具有中立性、独立性、公正性、终局性、程序性等特点。与所有其他国家权力的运行机制一样，对于司法权行使者的任何制裁等不利影响，都不能背离司法活动的客观规律，否则惩戒便无法达到预期效果。 如美国法律在对法官的不当行为详加规制的同时，却又为法官的行为留下了充裕的自由空间，即规定法官的裁判行为不得成为惩戒法官的依据。美国《司法行为与资格丧失法案》规定：如果投诉是直接关于判决或程序裁决的实质性问题，则应予以驳回。这实际就为法官惩戒设置了禁区，即法官可以依照自己对于法律的理解和对具体案件事实的认定独立进行裁判，且不得因此裁判行为受到追究。美国法官惩戒制度中的这一禁区植根于美国社会对于司法独立的高度重视。司法独立被美国人视为法治的一个重要组成部分，他们认为如果允许根据法官的裁判行为弹劾法官，那么法官实际将无独立性可言，将在裁判过程中忐忑不安，法官遵从的就不是法律的命令，而是政党的命令和舆论的压力。
　　
　　 （二） 惩戒制度有利于保障司法官公正司法
　　惩戒制度是一种惩戒与保障相结合的机制。由于司法官职责的重要性以及为履行职责而赋予司法官的独立地位，所以各国无不赋予被惩戒的司法官充分的救济权利。惩戒机构应完全中立、独立而不受法院、检察院行政领导力量的影响。这种中立、独立的地位本身就是对在惩戒程序中处于不利地位的被惩戒司法官权利的一种程序保障。在司法官惩戒过程中，只有依照科学、公平的程序，才能确保证据合法、事实清楚、决定正确。只有这样，才能保证惩戒决定的质量。司法官惩戒程序不仅确保相关法律的正确适用，而且还可以避免来自不同方面的干预，以确保惩戒决定的公正性。
　　
　　（三）惩戒制度对司法官的行为有约束、引导和教育作用
　　严格的司法官选任条件并不能排除来自于司法官道德的风险。司法官作为人类社会的一员仍然有一般人的自然属性和社会属性，其行为可能偏离正常轨道。司法官作为国家的执法者，其一旦徇私枉法，带来的灾难是严重的。约束、引导和教育作用是惩戒制度最直接、最基本的功能。惩戒的最初动机就是通过给人们施加某种不利后果，使禁止性规范和纪律得到遵守。惩戒能强化司法官遵纪守法的意识，约束司法官不得为禁止性行为，防止违法乱纪行为的发生，引导司法官的行为向良好的方向转化。强化司法人员的道德自律意识，并辅之以必要的惩戒制度，才是促使司法官慎独自重、防止司法官行为出格的精神屏障。
　　总之，对违法违纪的司法官进行惩戒并不仅仅是为了惩罚司法官，更重要的是为了保持司法体系的公正和公信力。在必要的时候采取惩戒手段，事实上是保护大多数司法官不受不合格的司法官的影响，同时也让公众相信司法官的错误行为不会被姑息或迁就，增加了公众的信任，让其他司法官认识到该司法官错误行为的严重性和恶劣影响，防止其他人再犯同样的错误。
　　
　　二、我国司法官惩戒制度的弊端
　　
　　(一)惩戒事由的规定过于原则，缺乏可操作性
　　我国法律对司法官应受惩戒的行为作了规定。 惩戒事由主要是工作上的失职行为，而且规定过于原则，导致在司法实践中，司法官的身份得不到有力的保障，致使司法官不愿冒失去司法官资格的风险去伸张正义，司法独立难以实现。洛阳中院法官李慧娟一案颇为典型。由于她在一份判决书中认为：“《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条文自然无效”。当地人大认为判决违法，李慧娟被撤消审判长职务，免去助审员资格。就这一案件而言，姑且不论其裁判到底是对是错，至少该法官未被指称有其他违法行为，所以，我们有理由认为她所做的只是依照其对法律的理解在审理案件。因此，也就可以说有关国家机关是就裁判之实质性问题对法官进行惩戒的。关注该案的学界似乎一致对该案持否定态度。但少部分学者只是将关注的焦点放在法官的对错上。他们虽然也批评该案，但主要论证的是法官对法律的具体适用没有错误。 他们没有考虑到单纯适用法律的错误通常也不应该是惩戒法官的理由，除非错误的裁判本身能够非常清楚地表明法官有枉法裁判的故意。
　　
　　(二)无专门的司法官惩戒机构
　　在我国，设于内部的惩戒机构难以充分发挥惩戒制度的功能。如《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》规定，各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门，负责违法审判线索的收集，对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。由于负责对法官实施处罚的机构是法院内部的职能部门，处罚者与被处罚者同处于一个单位，更何况有时违法违纪的是本院领导，因此这种内部处罚机构形同虚设。同样，我国也没有专门的检察官惩戒机构，目前的检察官惩戒制度也尚需完善。
　　
　　(三)无专门的司法官惩戒程序
　　 在我国，有关立法规定了司法官惩戒制度，但具体程序缺乏明确规定，尚有待完善。如《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》规定，违法审判责任案件的立案、调查、处理、申诉，依照《人民法院监察部门调查处理案件暂行办法》规定的程序进行。由于处罚条件、处罚程序不规范，有时往往会使秉公办案的法官因办理案件没能迎合某些领导的意见，而被以“合法”的理由调职或免职，从而严重影响司法独立的实现。
　　
　　(四)惩戒手段“行政化”
　　现行司法官惩戒制度中的处分和国家对公务员的惩戒处分手段相似，没有体现出司法官职业特色。
　　 由于上述问题的存在，导致对司法官的违法违纪行为的惩戒不规范，具有较多的“人治”色彩，所以建立健全司法官惩戒机制，规范对司法官的惩戒措施，具有重要意义。
　　
　　三、完善我国司法官惩戒制度的设想
　　
　　（一）将惩戒事由法定化、规范化，切实发挥惩戒制度监督和规范司法官行为的作用
　　 首先，明确《法官法》、《检察官法》规定的禁止性行为的具体处分。从社会分工的角度来看，法官、检察官担负着保卫国家安全，依法惩罚刑事犯罪和处理社会纠纷，维护政治稳定和社会安宁的各项任务，国家法律和行业行为规范都对其职务活动有具体的要求。虽然《法官法》、《检察官法》规定了法官、检察官的禁止性行为，但对于每一种行为应承担何种具体的处分未规定。这样可能导致同样行为的不同处罚，应明确何种行为应承担何种责任。
　　
　　其次，还应将司法官在道德上的失职行为以及违反司法官职业典范的行为纳入惩戒的范畴。行使国家司法权的司法官，不仅需要有认定事实与法律判断的高度素养，同时需要有高尚的品格，只有高尚品格的司法官，才能赢得人民的信服。因此当司法官具有道德上的重大失职行为，严重违反司法官的伦理典范，导致司法官的威信受到社会及公众的质疑时，当然应当成为弹劾的对象。 我认为，应制定专门的司法官行为准则，规定司法官必须遵守和应当遵循的职业道德和从业纪律，为司法官行为提供一个可供测量的明确尺度。司法官违背其职业上应遵守的义务而依法应受惩戒处分时，必须使其能预见其何种作为或不作为构成义务的违反及所应受的惩戒，方符法律明确性原则。
　　
　　（二）建立统一的司法官惩戒机构
　　从国际上看，对司法官惩戒机构也有要求。联合国《关于司法机关独立的基本原则》、司法独立第一次世界大会《司法独立世界宣言》和国际法曹协会《司法独立最低标准》要求法官惩戒机构应是永久性法庭或委员会，其组成应以法官为多数，该机构应独立于行政机关。 为了从组织上保证对法官纪律的执行，美国联邦和州都设有法官行为调查委员会或者类似的专门负责调查处理法官行为不端和违法违纪事件的组织。在全美五十个州以及哥伦比亚特区通过州一级的司法纪律程序都建立了法官行为机构，以调查和处理对司法官员的投诉。从中国历史上看，也设立过专门的司法官惩戒机构。如为落实对司法官的惩戒，北洋政府专门成立了司法官惩戒委员会。惩戒委员会受理由司法总长交办的对检察官和法官进行惩戒的案件。
　　我国没有惩戒法官、检察官的专门机构，党、人大有直接追究法官、检察官的权力。实践中对法官、检察官违法违纪行为一般都是由该法官、检察官所属法院、检察院的监察部门负责调查，作出处理意见由院长、检察长批准。法院、检察院监察部门是法院、检察院的一个内设机构。一般而言，内设机构离被监督对象近，有利于监督线索的发现，但不利于监督结果的处理；法官、检察官的内部惩戒制度强化了法官、检察官对所在部门及领导的行政依附性，不利于法官、检察官独立行使司法权。而独立机构离监督对象远，不利于监督线索的发现，但不受法院、检察院内各种因素困扰，比内设机构超脱、有力，利于监S0YipkGAwf+LUGR2h0QqMg==督结果的处理。
　　我认为，参照国际社会对司法官员的监督方式，法官、检察官的惩戒机构应是常设机构，该机构应独立于行政机关，除了专门惩戒机构有权弹劾和罢免法官、检察官外，其他机构无此权力。惩戒机构应完全与司法系统的内部职能部门相脱离。可在审判机关、检察机关之外，设立二级（国家级和省级）统一的、独立的“司法官惩戒委员会”，但不宜在各级都设立，否则又陷入了人缘地缘关系的泥潭。中央一级法官、检察官惩戒委员会负责对最高司法机关司法官和省级司法机关中的法院院长和检察院检察长的违法违纪行为惩戒；省级法官、检察官惩戒委员会负责对省级司法机关（院长和检察长除外）和省级以下司法机关中的法官、检察官的违法违纪行为惩戒。司法官惩戒委员会为司法官惩戒的最高机关，对司法官惩戒权的行使，一律由司法官惩戒委员会直接掌理。司法官的惩戒乃国家对其违法失职行为之制裁。但关于足以改变司法官身份或对于司法官有重大影响之惩戒处分，受处分人得向惩戒委员会声明不服，由该机构就原处分是否违法或不当加以审查，以资救济。
　　
　　 （三）完善惩戒程序
　　我国目前的惩戒程序属于行政程序而非国际通行的审判程序。因此，法律应专门规定出严密、详尽、操作性强的惩戒程序。如裁决组织的组成、追诉的标准、审理所采用的证据法则、证明标准以及最终何为有效的裁决结果等。应保证程序的公正、公开，并应赋予当事人的陈述权、辩护权和申诉权。
　　
　　 (四)惩戒手段应与职业特点相适应
　　 惩戒手段的设置应体现出司法官职业的特色，并区别于行政惩戒手段。我国《法官法》、《检察官法》规定的处分，种类分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等几种，属于行政处分的性质。因此，建议按情节轻重将司法官惩戒手段改为免职、停职、调职、减俸或训诫等。