析行政滥用职权

　　内容提要：如何认定行政滥用职权一直困扰着司法实践，而且由于在理论上没有形成统一的系统的认识，直接影响到行政审判权和行政复议权的准确使用。行政滥用职权的概念、滥用职权的界定、表现形式以及制约监督等问题目前是得探究的一个方面。
　　关键词：滥用职权 自由裁量权 行政违法
　　
　　一、行政滥用职权的界定
　　
　　目前在我国，对于行政滥用职权的概念说法不一，一般认为行政滥用职权是指行政主体在行使行政权力或者履行行政管理职能的过程中对法律赋予的行政职权不规范或超常规的使用。
　　行政滥用职权是一种违法行为，但由于行政滥用职权现象本身十分复杂，国内外在滥用职权的范围问题上的理解也不尽相同。我国《行政诉讼法》第54条规定：滥用职权的，人民法院可以判决撤销或者部分撤销并予以判决被告重新作出具体行政行为。行政处罚显失公正的可以判决变更。所谓显失公正是指行政处罚的实施明显违反了公正、合理原则的具体要求，表现出明显不适当、不合理。如行政处罚严厉程度与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相当，表现出畸轻畸重；没有正确行使自由裁量权，没有充分考虑一切相关因素和排除不相关考虑，反复无常，有悖常理，明显的不公正或不一致，以及任意迟延或不作为以消极地滥用自由裁量权；执法人员对处罚者带有偏见，不一视同仁，公正对待等。行政处罚显失公正是行政滥用职权的一种特殊表现形式，法律条文从范围来讲，仅涉及了行政处罚，其实其他领域也有显失公正的问题。同时，显失公正是滥用行政自由裁量权的一种表现。因此，从理论上来讲，显失公正与滥用职权是从属关系，显失公正属于滥用职权的一种，是对滥用职权的程度的修饰，属“明显”程度最深的一种，或者可称为“严重滥用职权”。
　　在英国，权力滥用被归纳为三种情况：（1）不符合法律规定的目的；（2）不相关的考虑；（3）不合理的决定三种情况。法国认为，权力滥用是指行政机关的决定，虽然没有超出其职权范围，但不符合法律授予这种职权的目的，表现为：（1）行政机关行使权力的目的不是出于公共利益，而是出于私人或所属团体的利益；（2）行政机关行使权力的目的符合公共利益，但不符合法律授予这种权力的特殊目的；（3）程序滥用。美国认为滥用职权就是滥用自由裁量权，包括：（1）不正当的目的；（2）错误的和不相干的原因；（3）错误的法律或事实依据；（4）遗忘了其他有关事项；（5）不作为或迟延；（6）背离了既定的判例或习惯。在日本，滥用职权是指“裁量滥有”，即违背授予裁量的法规目的的情况，表现为行政行为缺乏事实基础，恣意专断，考虑不必要的其他情况及违反平等原则等。
　　国内学术界对于行政滥用职权范围的认定主要有两种观点，一种是认为滥用职权就是滥用自由裁量权，两者概念一致。即行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使行政权力达到一定程度的违法行为。另一种观点认为滥用职权不限于滥用自由裁量权，还包括羁束裁量权，因此滥用职权不等于滥用自由裁量权。国内多数学者还是认同第一种观点即滥用职权就是滥用自由裁量权，这是学术界的主流观点。
　　自由裁量权是行政主体依据赋予其权力的法律、法规所确定的法律目的、精神、原则、范围和行政合理的法治原则，基于客观实际情况自行决定行政行为的权力，其内容包括：法律要件上的确认权；行为程序上的选择权；是否行为的自主权；法定种类和幅度范围内的选择权等。随着社会和经济的不断发展，行政权涉及的范围也越来越大，在制定行政法律时不可能对行政管理的各个方面做到巨无细遗的全面规范，迫于这种原因，国家立法机关不得不授予行政机关自由裁量权，使行政权的基本内容从羁束行政转变为自由裁量。因此，正如美国行政法学家伯纳德?施瓦茨所说：“自由裁量权是行政权的核心”。所以滥用职权其实就是滥用自由裁量权。
　　
　　二、行政滥用职权的表现形式
　　
　　（一）违背法定宗旨
　　违背法定宗旨是指行政主体因受不当动机和目的支配致使行政行为背离法定目的和利益。它有两个构成要件：主观上，行政主体有不正当的动机和目的，或虽无恶意，但因疏忽、过于自信等导致行为目的与法定目的不一致；客观上，造成了背离法定目的和利益的结果。具体包括：（１）行政主体出于私人利益或所属小集团的利益而使行为目的与法定目的不一致。（２）行政主体考虑了不相关的因素或者没有考虑相关的因素而导致了与法定目的不一致。（３）行政主体的目的虽是为了公共利益，但不符合法律授予这项权力的目的。如市政府为了改进街道和交通有权强制征购土地，但如利用强制征购土地的权力以达到取得土地增值的利益，则不符合法律授予该项职权的目的。
　　（二）不作为或故意拖延
　　行政不作为是指行政主体不履行公共义务或者拖延履行公共义务。依我国行政诉讼法第四条第三项的规定，如果法律没有明文规定行政行为期限，或规定了一定的行为幅度，致使行政主体享有一定的自由裁量权，而在这种自由裁量范围内，行政主体有不正当的迟延或不作为，这便属于行政滥用职权。法律法规对行政主体办理某一事项通常规定一定的时限，在这个时限内，行政主体何时办理有自由栽量的权力。但在某种特殊的情况下，相对人的某种事项必须紧急办理，否则将给相对人或国家、社会利益造成不可弥补的损失。在这种情况下，如果行政主体故意拖延，一定要等到时限届满之日或等到某种损失已经或不可避免地发生之时再办理，即是对职权的滥用。
　　（三）对弹性法律用语任意作不一致的解释
　　不一致的解释是指行政主体对不确定法律概念的解释不符合该项立法的精神和价值目的，不符合社会公认的基本准则，比如对不确定的概念作前后矛盾的解释或者是任意扩大或缩小的解释。法律法规采用弹性法律用语，意味着授予行政机关一定的解释自由。行政机关在解释这些弹性用语时，必须根据法律法规制定的本来日的，以及社会公认的基本规则，否则就是对职权的滥用。
　　（四）反复无常，违反同一性和平等性
　　反复无常是指行政主体在事实和其他情况没有变化的情况下，因其他因素的影响，经常变化自己的主张和目的，以达到非法的目的。法律法规授权行政主体实施某种行政行为，有时会同时赋予行政主体在一定条件下变更或撤销相应行为的自由裁量权。即使法律法规没有明确的规定，根据行政法总体原则，行政主体因一定条件的变化也可自行改变或撤销自己原已作出的行政行为。但是这种改变应有正常的理由，并遵循适当的程序。有些部门在作出变更行为时随意性很大，反复无常，往往令行政相对人无所适从，这实际上也是对行政自由裁量权的滥用。
　　(五) 不正当的步骤方式和比例失衡
　　不正当的程序主要包括省略必要的步骤，颠倒必要的步骤以及随意增加步骤，或者采用了不该采用的程序。我国行政法中有个平衡原则，指的是在自由裁量过程中各种利益、价值的权量与平衡。行政主体可在法定范围、幅度内自由选择行为的适当方式和度，行政主体在适用这一规定时就应该注意标准基本统一、合理公正，对相对人的处罚不能畸轻畸重，不能在法定范围、幅度内作出显失公正的选择。
　　
　　三、行政职权的制约监督从以下几个方面着手
　　
　　（一）深入推进行政体制改革，建立一个有限责任政府
　　由于受到计划经济的长期影响，对行政职权进行制约和监督，必须进行行政体制改革，建立一个全新的有限责任政府。有限政府是指政府的权力和职能是有限的，由过去的运动员转变为裁判员，建立法律控制行政权、人大监督行政权、司法审查行政权的权力制约体制，从源头上最大程度地控制行政职权的滥用现象。责任政府就是指行政主体滥用行政职权要负法律责任和偿还责任。
　　 （二）建立健全内部制约监督机制
　　完善内部制约监督机制，就要从行政合理性原则出发，按照平等、公平、公开的三项原则制定出滥用职权的客观标准，通过程序制度审查自由裁量的行政行为是否符合行政合理性原则的要求，使之规范化、制度化。并且全面履行情报公开制度，行政主体在行使行政职权，作出行政行为时应清楚地告知行政相对人作出决定的事实、理由及依据，并充分告知当事人依法享有的权利。
　　（三）加强立法和司法的监督
　　 要最终防止行政滥用职权，必须建立起强有效的权力制约监督机制。从西方国家的经验来看，对行政职权进行制约和监督的是议会或国会的监督、司法审查和专门的独立监察机构，这些机构不受政府约束，独立于政府部门，权力大。而在我国由于监督机构缺乏独立性和权威性，因此还不能有效的制约监督行政职权的滥用，所以首先应该充分发挥人大权力机关在监督中的作用，因为根据宪法的规定，人大才是最高、最具权威的权力机构。其次应深化司法体制改革，我国宪法规定，审判机关、检察机关独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但实际情况是司法机关在人事管理和财政经费上还依赖于同级政府，这就不能确保审判和检察的独立性，因此必须把司法机关从政府部门中独立出来，不再受行政机关的干涉，这样才能使司法机关真正具有独立性，从而真正对行政滥用职权进行制约和监督。
　　
　　参考文献
　　[1] 罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社198