开展核查纠正监外罪犯脱管漏管专项检察工作的有效措施

　　内容摘要：开展核查纠正监外罪犯脱管漏管专项检察工作，要做好四项工作：一是求真求细，摸清核准，全面掌握监外执行突出问题，二是督促纠正，务求实效，使专项检察活动初见成效，三是高度重视，周密部署，保障专项检察活动顺利开展；四是合理建议，建章立制，强化监外执行检察监督。
　　关键词：监外罪犯 监外执行 宽严相济刑事政策
　　
　　江西省宜春市两级检察机关认真开展了核查纠正监外罪犯脱管漏管问题专项检察活动，共核查监外罪犯1060人，发现脱漏管660人，占监外罪犯总数的62.3%，现已纠正546人，纠正率达82.7%，专项检察活动取得初步成效，全市监外罪犯执行和法律监督工作取得明显进步。我们的主要做法是：
　　
　　一、求真求细，摸清核准，全面掌握监外执行突出问题
　　
　　摸底核查阶段工作是前提性条件、关键性环节、基础性工作，我们坚持“纵向到底，横向到边；逐所核查，逐人核对，不漏一所，不漏一人”的总体要求，采取“一清、二核、三检查”的工作方法：“一清”是清理本院公诉部门收到的监外执行罪犯的法律文书；“二核”是核对同级人民法院判决和决定的监外执行人员情况，核对监管单位释放的监外执行罪犯人员情况；“三检查”是检查执行地派出所监外罪犯的档案是否完备，检查监督考察小组是否建立，检查监管措施是否落实到位。各基层检察院共发出《监外罪犯执行情况调查表》共1150份，深入各个基层派出所（公安分局）摸底核查。同时也采取了“确立典型示范引导”、“自查复查重点督查”、“公布举报电话接受社会各界监督”等方法，摸清核准，全面掌握情况和问题。
　　通过核查分析，现有监外罪犯1060名，其中缓刑848人占80%，假释68人，管制46人，剥夺政治权利68人，暂予监外执行30人，后四种罪犯共占20%。监外罪犯中未成年人135人占12.7%。我市监外罪犯执行工作中还存在脱管漏管现象等一些突出问题：
　　（一）监外罪犯脱管漏管问题普遍。截止今年5月底，全市共发现监外罪犯脱管漏管660人，占全市监外罪犯总数的62.3%。其中脱管351人，漏管309人。脱漏管监外罪犯中缓刑527人，假释48人，管制25人，剥夺政治权利51人，暂予监外执行9人。脱漏管监外罪犯中未成年50人。这些监外罪犯脱管漏管情况主要表现为“五无”状态：即无罪犯档案，无专人负责，无监管措施，无帮教组织，无考察记录。
　　（二）文书送达、交付执行不规范。全市因法律文书送达不规范或交付执行脱节造成漏管人数，占全市监外罪犯脱管漏管总数的46.8%。一是本市人员在外地犯罪被判决或决定监外执行的，外地法院或监管机关没有及时送达法律文书。如上高县11名剥夺政治权利的监外罪犯释放后当地公安机关未收到法律文书。二是有些基层法院文书送达和交付执行工作不规范，有的法律文书送达滞后，有的没有将法律文书送达给应当送达的机关和部门，有的甚至让罪犯自带法律文书到执行机关去报到，而罪犯往往不会去报到；还有的法律文书没有送达。丰城市132名脱管漏管监外罪犯中有98名是因法律文书送达不规范或交付执行脱节造成的，占当地脱管漏管监外罪犯总数的74.2%。
　　（三）执行管理考察措施不到位。主要表现为：（1）监外罪犯执行工作机制不健全。各基层公安机关对监外罪犯的执行管理没有统一的对口管理部门和具体分管领导，多头管理；执行机关内部缺乏衔接导致与派出所脱节。如铜鼓县40名监外罪犯漏管失控都是这类情况造成的。（2）监管措施不得力。部分基层派出所仅将监外罪犯形式上列为重点人口管理，没有按照有关法律规定的监外罪犯监督管理要求规范建立档案，对被执行的监外罪犯的表现和去向无从掌握。据初步统计，袁州、奉新、上高、万载和靖安等地监外罪犯有近三分之一在外打工而造成脱管失控。（3）监督考察不规范。有的执法机关没有充分发挥居（村）委会和监外罪犯所在单位的监督考察作用，没有依靠群众对监外罪犯建立监督帮教考察小组，日常监管流于形式，据查袁州区177名脱管漏管的监外罪犯无一建立帮教考察小组。
　　（四）监外执行法律监督不到位。一是监外执行检察工作涉及面广、监督难度大，立法上比较原则、笼统，可操作性不强。二是有的对监外执行检察工作定位不准，少数监所检察人员盲目代行执行机关职责，以监督代替监管，导致职责不分，监督越位。三是由于检察机关基层力量薄弱、经费不足，制约了监督工作有序开展。
　　（五）监外罪犯存在又犯罪现象。去年以来，全市共发现和处理监外罪犯重新犯罪案件15件（人）。如高安市漆鹏（抢劫、故意伤害）在缓刑期间又在奉新县因故意杀人（袭警）罪被判死缓，在社会上造成恶劣影响。有的长期脱管失控流窜外地作案，给社会治安带来危害，如袁州区张运牙（故意伤害）在暂予监外执行期间又流窜作案，今年2月涉嫌敲诈勒索罪被福建警方抓获。
　　我们分析认为存在上述问题的主要原因有四点：一是认识不足，重视不够，二是法律法规滞后，执行机制落实不到位，三是基础薄弱，难于管理，四是经费紧张，警力有限。
　　
　　二、督促纠正，务求实效，专项检察活动初见成效
　　
　　针对摸底核查工作中发现的突出问题，全市检察机关认真归纳梳理分析，在督促纠正上狠下功夫，在规范制度上做足文章，坚持做到“四个规范，四个到位”，确保实效。一是规范档案管理，发现问题到位；二是规范监督内容，督促纠正意见到位；三是规范监督方法，督促纠正程序到位；四是规范执行标准，跟踪监督脱管漏管监外罪犯纠正情况到位，对监外执行条件消失的及时建议收监，并依法打击监外罪犯又犯罪行为。我们在全市推广了高安市试点经验、做法，统一规范了监外罪犯的档案格式及其它文书表格；建议公安机关确立了示范单位，以点带面，有力促进了全市监外罪犯监管工作，专项检察活动初见成效。
　　（一）督促规范建档纠正脱管漏管
　　全市检察机关口头提出纠正意见436次，发出书面检察建议和纠正违法通知书81份，帮助督促基层派出所建立规范监外罪犯管理档案643份，纠正监外罪犯脱管漏管546人次，纠正率达82.7%。大部分未经批准外出务工的监外罪犯已被召回，履行好请假审批手续后方可外出。今年6月袁州区检察院针对袁寿根等4名暂予监外执行罪犯长期下落不明，监外执行条件消失，及时向公安机关发出了收监执行的检察建议被采纳，公安机关已对该4名监外罪犯网上追逃，其中2名已被公安机关抓获收监。
　　（二）督促规范文书送达交付执行
　　各地通过召开政法部门联系会议，结合当地实际就法律文书送达和交付执行工作程序达成共识，努力做到密切配合，衔接到位。我们督促审判或批准机关依法完善规范法律文书送达和交付执行工作，将监外罪犯生效的判决（裁定）书副本、执行通知书及时送达执行地的公安、检察机关有关部门，较好地改变了执行机关过去存在的“见档不见人、见人不见档、人档分离、人档均不见”的局面。
　　（三）督促健全监督管理措施
　　1、理顺监外执行工作机制。市检察院建议市公安局发文各地进一步理顺了监外执行工作管理体制，明确了分管领导，治安部门主管，法制部门监督，并统一签收监外罪犯法律文书，有效纠正过去执行机关内部交付脱节现象。
　　2、落实各项监管措施。检察机关建议执行单位逐步建立健全监外罪犯思想汇报、请销假、迁居申报和定期病检等制度。万载县公安局与县检察院共同研究推行“四级管理，双重监控”的监管模式，取得初步成效；高安市龙潭乡派出所监管的缓刑犯彭爱民经批准到浙江富阳市打工后，该所积极联系并委托彭打工地派出所继续对彭进行监管，两地派出所密切配合，实行“接力监管”、“双列管”、“异地托管”等措施。上述成功经验和创新做法正在全市各地逐步推广。
　　
　　3、健全帮教考察组织。我们建议帮教小组定期对监外罪犯进行法制宣传教育和谈心疏导，促使其改恶从善，重新回归社会。高安市212名监外罪犯中96%都落实建立了帮教小组，倡导对监外罪犯实行“思想上教、生活上帮、创业上带”的人性化管理，促其走上人生正轨。如该市监外罪犯黄勇，通过责任民警和帮教小组的热情帮教，积极扶持，他很快建立起了养猪场，成为当地有名的致富能手。
　　（四）依法打击监外又犯罪行为
　　检察机关充分发挥检察监督职能，依法打击监外罪犯又犯罪活动，对监外执行条件消失的罪犯及时建议收监执行。上高县院调查了解到监外执行罪犯曾小平经常吸毒，表现不好，依法建议县法院作出了撤销缓刑、收监执行的裁定。今年以来，高安市检察院共办理监外罪犯又犯罪立案监督案件2件2人，批捕4件4人，起诉1件1人，从而有效维护了刑罚执行的严肃性。
　　
　　三、高度重视，周密部署，保障专项检察活动顺利开展
　　
　　（一）加强领导，高度重视。市院党组高度重视专项检察活动，作为全市检察工作重点之一；成立了以检察长为组长的领导小组，研究制定了实施方案。为加大工作指导和宣传力度，市院特增发专刊，共编发信息6期，工作通报4期。
　　（二）加强联系，密切配合。市院主要领导和分管检察长多次与市公安局领导沟通监外罪犯执行工作中存在的问题。在当地人大和党委政法委的组织牵头下，基层检察院多次会同当地政法机关召开联系会议，形成会议纪要或暂行规定，有效地规范公、检、法、司各部门在监外罪犯执行工作中的衔接配合。
　　（三）加强督导，联合检查。为随时掌握各地专项检察活动进展情况，宜春市检察院监所处多次下基层指导工作，组织召开了两次全市专项检察活动工作座谈片会，交流经验，取长补短，互相提高。6月份，宜春市人大常委会领导带领市检察院、市公安局有关领导组成联合调研组，三次下到高安、丰城、万载和袁州等地调研视察，对促进专项检察活动取得良好效果奠定了基础。
　　
　　四、合理建议，建章立制，强化监外执行检察监督
　　
　　为认真贯彻落实中央综治委和“两高两部”联合开展核查纠正监外罪犯执行脱漏管专项行动的部署要求，进一步建章立制，强化监外执行罪犯法律监督，建立和完善监外执行工作监督管理长效机制，我们认为应进一步加强以下工作：
　　（一）提高认识，加强领导。监督管理监外罪犯是采用非监禁方式执行刑罚的工作，是社会治安综合治理的重要组成部分，是落实宽严相济刑事司法政策的重要环节，是缓解社会矛盾，维护公平正义的需要。目前中央政法五部门开展的核查纠正监外罪犯脱漏管专项行动要求我们从践行社会主义法治理念，维护稳定、促进和谐的高度，充分认识加强监外罪犯执行工作的重要性和必要性，认真履行法律赋予的职责，增强工作的责任感和紧迫感，提高工作的自觉性和主动性；加强领导，切实把监外执行罪犯交付执行、监督管理和法律监督等各项工作抓紧、抓好、抓出成效。
　　（二）贯彻《条例》，综合治理。（1）全市政法各职能部门应严格按照《江西省社会治安综合治理条例》规定，各司其职、各负其责，切实把工作落到实处。（2）目前公安机关将监外罪犯普遍列为重点人口管理的基础上，建议对监外罪犯实行单独列管，重点监控。（3）将监外罪犯执行工作纳入当地一年一度的社会治安综合治理检查考评内容后，作为专项工作进行管理和考评应切实抓好落实。
　　（三）加强联系，齐抓共管。（1）全市应完善监外罪犯执行工作公、检、法、司联席会议、季度通报和联合检查等制度，加强信息沟通和协调配合，确保权责分明。（2）警力有限，民力无穷。要充分发挥基层组织和人民群众的作用，形成社会合力，齐抓共管，做到既管住、又管好。（3）建议逐步完善社区矫正的机构建设，如条件成熟时可建立一支社区矫正志愿者队伍。
　　（四）建章立制，强化监督。（1）为适应新形势下监外罪犯执行工作新特点，建议省级以上机关尽快制定监外罪犯执行工作具体实施细则。（2）市院在全市广泛开展专题调研，起草了《宜春市监督管理监外执行罪犯暂行规定（试行）》，已经市政法五部门共同研究下发。（3）要进一步增强检察工作的针对性和有效性，提高监外执行检察监督的能力和实效，推进监外执行检察工作的规范化、制度化建设。