“民生礼包”背后的制度创新

刘　震

在发放“民生大礼包”的同时，温家宝总理进一步表示，“有了制度的话，就不会轻易改变，它不会因为政府的更替和领导人的变化而发生变化”

“解决民生问题，第一要有制度的保障。”3月16日，十届全国人大五次会议胜利闭幕。在随后的记者招待会上，国务院总理温家宝如是说。

连续几个春天，温家宝总理都会如期送上“民生大礼包”。礼包越来越重，受惠人群越来越多，中央财政支出增长率也一直在两位数以上。

在民众普遍受惠的欣喜之后，越来越多的人将视线转向了“礼包”背后的制度建设——民生问题如何设定相应的机制来保证其适宜的解决与安排，民生政策如何由法律和制度来保障其落实与持续。

在回答《人民日报》记者就“民生礼包”与制度建设的提问时，温总理做出了公开回应：“我们免除农业税和农业特产税是立了法的，我们实行免费的九年义务制教育是立了法的，我们将要开始的实行覆盖城乡的低保制度也要建立法制。我们正在拟定城乡医疗卫生改革方案，最终也要建立制度。有了制度的话，就不会轻易改变，它不会因为政府的更替和领导人的变化而发生变化。”

民生政策背后的博弈

此番温家宝总理作《政府工作报告》时，教育方面获得的掌声最多。在2007年工作部署方面，教育只占了两页，仅为全部报告35页篇幅的1/17，而获得的掌声却多达7次，为全部35次掌声的1/5。

当时让很多代表为之感动的，是设立国家奖学金助学金、教育部直属师范院校师范生免费两项举措。但在“两会”召开过程中，一些教育界的人大代表却仍然对此有一些提醒和建议。

在全国人大代表胡平平看来，和财政性教育投入占GDP比重一直未能达到4%这一目标相比，前述两项政策只能称之为“小礼包”。

这位任全国人大代表已达15年的安徽省教育厅原副厅长在赴京之前，就已经准备好了两份议案、6份建议。其中的一份建议是：政府必须采取强有力措施，加大教育投入，确保到2010年财政性教育投入达到国内生产总值4%的目标。

尽管在本次“两会”后，教育部新闻发言人王旭明表示2006年的该项统计尚未完成，但很多代表仍然认为，这一比重在2006年仍可能持续前4年的下降轨迹。

“加大投入才是根本”，在步出总理记者招待会现场时，王旭明告诉本刊，“因此，教育界一直在呼吁尽快出台教育投入法”。

类似的困扰，不仅仅存在于教育一个领域。虽然数年来中央政府对财政支出向“三农”倾斜提出了硬性的要求，但两个月前，一位“三农”问题专家对本刊表示：这几年财政连年增收、超收，中央财政对“三农”的支出也逐年大幅增加；但是，经济规律决定了财政增收、超收不是永恒，将来财政出现困难的时候，“三农”投入的增加如何得以保障？

基于种种判断，这位专家当时就预测，在今年的“两会”上，民生政策法制化将成为代表、委员关注的焦点问题。

全国人大代表、中建三局建设工程股份有限公司名誉董事长洪可柱也在“两会”期间掀起了一场引人关注的论战。这位以直言闻名的人大代表在一份名为“关于清华、北大、复旦、交大等为代表的名校应大力开展反教育学术腐败促进高校改革与教育公平的建议”中，对高校招生计划分省名额分配方面存在的严重不公平现象再次予以“炮轰”，称某高校个别领导在“极力为部分强势地区和强势群体辩护”。

“我是清华的毕业生，但这并不能妨碍我对此做出批评，尽一个人大代表应尽的义务。”洪可柱告诉《中国新闻周刊》。

显然，在高考名额分配上继续向东部沿海地区，尤其是一些特大城市倾斜，相应影响到中西部孩子的受教育机会，这与现行的中部崛起、西部大开发等向中西部倾斜的政策并不吻合。而国家的大政方针，必须在具体的政策与机制设计上来落实，否则就易沦为口号。但是，由于缺乏统一的制度安排，此类冲突却时时存在于现实之中。

不断扩大“民生礼包”，通过富民来增强改革的动力，是一些权威学者观察到的新时期改革脉络。但是，并不是每一個群体都对这一政策持支持态度。

“这是因为，‘民生大礼包的增加，动了一些人的奶酪”，一位学者告诉本刊。民生政策的阻力来自于一些既得利益者，但是，“历史潮流是无法阻挡的，‘特殊利益集团也只能得利一时。”

可以看到，无论是代表委员的议政热点，还是“两会”期间网络上的民意表达，包括医疗、教育、反腐、环保、就业、“三农”等民生问题仍然最受关注，延续了近些年来社会讨论的主要话题。尽管一些人对这些领域的改革方向有所批评乃至否定，但在更大的群体和更高的层面，共识已经逐渐形成。

这些共识的形成，表明中央政策得到了广泛支持，也推动了民生政策的深入和改革的深化。温家宝总理在记者招待会上说：“什么叫快乐？我可以借用艾青诗人的一句话:请问开化的大地，请问解冻的河流。”

制度破茧

“礼包”送出，下一步的关键是如何落实，对此很多人大代表众口一辞——通过公共财政体系的不断完善。

“公共财政体系的完善、财政均衡化的过程可能也是一个很痛苦的过程”，全国人大代表，安徽省宣城市委书记方宁对本刊说。

“高山流水的总量可能很多，但流到百姓手里可能只剩下了点滴”，一位学者说，“公共财政体系的建设就是要把‘自来水管修到百姓的家里。”

但是，“自来水管”的建设并不让人感到十分满意，甚至修建的方向也未必准确。缺乏相应的公共财政体系，一些民生政策的效果也有待在实践中观察。

以本次《政府工作报告》中提出的“直属师范院校师范生免费”为例，据本刊了解，一些学者此前曾经向中央建议，对师范生和农科生免费，中央考虑到财力等因素，决定今年先惠及师范生。

此举的初衷无疑是保障师范教育的质量，为国家尤其是基层教育事业提供更多更好的教师。但对于这一政策的效果，全国人大代表胡平平说，如果不能及时改善基层尤其农村的教育条件和教师待遇，未来就不能为教育提供数量足够且待遇合理的岗位，这也可能给师范生将来的就业带来难题。而教育条件的改善，其难度和耗费显然远非师范生免费可比。

胡平平长期担任基层中学教师，又出任安徽省教育厅副厅长7年，对基层教育状况非常熟悉，他认为，位列“专项投入”的该项政策的效果仍有待检验。

而在一项政策背后显露的问题是，“教育投入的专项太多而一般性投入相对比重不足”，教育部新闻发言人王旭明说。

胡平平表示，此类专项投入越来越多，“就增加了财政决策的随意性”。这使得善意的政策更多的是以“礼包”而非整体的机制变革的方式出现。

重大财政支出，今后应倚重科学透明的公共财政制度，从而更为精确地贴近民众的需求。

“两会”期间，中国政法大学教授蔡定剑发表题为《能否向公众公开政府预算》的文章，对政府具体预算的保密提出批评，因为“代表们会上审议的只是预算报告，而不是具体预算”。何况，近4年来，预算报告也已改为不在大会全体会议上作了，只发给代表自己阅读，“客观上对增加预算的透明度不利”。

纵观近几年中央政府的“大礼包”，只有观察其背后的机制变革才能看出趋势，相应的机制保障才代表着更为根本与长远的变革。