“一肩挑”，如何挑？

石　破

“一肩挑”是个形象的说法，指近些年基层党政领导合二为一的改革模式。湖北2005年开始推行乡镇综合配套改革的重要内容就是乡镇党委书记原则上兼任乡镇长。安徽省有近1／3的乡镇也实行了党政正职“一肩挑”。成都成为统筹城乡综合配套改革试验区后，也提出要探索开展乡镇党政“一肩挑”。基层党政正职“一肩挑”似乎有逐渐推开的态势。

2002年底，山西长治市开始试点村级“一肩挑”，到2006年初，全市3600多个行政村，实行“一肩挑”的村已经达到90.2％，是全国村级“一肩挑”比例最高的地区。与此同时，长治市迅速推行乡镇党委书记与乡镇长“一肩挑”，截至当年6月，全市132个乡镇，全部实现了党、政正职“一肩挑”，亦是全国唯一全面铺开此项改革的地级市。

党政分开原则是改革开放中体制改革的重要内容，从提出到今天已经接近30年的时间。那么为什么经济相对不发达地区出现基层党政领导合二为一的趋势?如何看待?记者前往长治进行了实地调查。

执政党基层组织之忧

在记者采访过程中，不少党的干部表达了对执政党基层组织弱化的忧虑。“中国农村基层党的建设，对改革的发展和稳定至关重要。”长治市委组织部部长郭新民说，“所谓‘基础不牢，地动山摇。”

这种担忧在农村大规模推行民主选举后进一步加深了。秦世英是长治壶关县百尺镇的党委书记。她当过3年乡镇长，7年乡镇党委书记，一共参加过4届村级选举：刚开始民主选举时，村民们漠不关心，选谁当村主任都可以，有人还说“最好选上个没本事的，管不了我们”!到第二阶段，大家争着当村干部，为此生气、打架，甚至选不成。近几年，村级选举进入第三阶段：比谁是能人，谁更能给老百姓办事。落选的无话可说，选上的也有了压力。

进入比谁是能人的阶段后，农村基层党组织长期积累的问题日益暴露出来。农村党员普遍年龄偏大，“七个党员八颗牙”，文化水平也不高，有的村支书解放前就参加革命了，论艰苦奋斗精神肯定一流，但村干部一当二三十年，村里还是一穷二白。br>

屯留县路村乡东兴旺村的赵天星，以前在村里搞过砖厂，后来去广州办公司。他老婆、孩子还在老家，自己也想为村里办些事。一年前，村民选他当了村主任。这个村的支书思想比较保守，两人不免闹矛盾，乡干部只好尽量协调，“我们把两人叫一起，喝点酒，说说话，经常是黑夜才回来。”路村乡党委常务副书记王军说。

秦世英曾在一个“爱闹事”的小乡当书记。该乡有一半村里选出的村主任，就是一帮人跟支书不对劲，选上他是为了对付支书。在这样的村里，村主任、支书各行其是，一派村民跟着支书，另一派跟着村主任。村主任觉得我是村民选的，可以不受支书领导，因此“不尿支书”。支书则说我是党内一把手，“党领导一切”，我说了算!虽然壶关县委组织部专门下过文件，明确村委会必须受村支部领导，但效果甚微。村主任掌握着公章，老百姓批地盖房都找他，他“想弄甚弄甚”，村支书奈何不得。

壶关县店上镇党委书记连树斌说，现在的农村党支部结构老化，35岁以下的党员很少。有些村支部不想发展新党员，怕发展成自己的“掘墓人”，只愿意发展50多岁的党员，以便于管理。店上镇共52个行政村，有43个“一肩挑”了。村级选举时，支书、村主任同时竞选。支书选上村主任的，支书“一肩挑”；支书落选，村主任是党员的，村主任“一肩挑”。村主任不是党员的，把他发展为党员，然后“一肩挑”。

市委组织部部长郭新民说：“村级班子要以发展为第一要务。如果村支书家里一贫如洗，怎么带领全村百姓发展?”2002年，壶关县委组织部甚至还提出一个“双培工程”：把能人培养为党员，把党员培养为能人。郭新民甚至认为，如果村支书竞选村委会主任，落选后，他就不应再担任支部书记。因为一个村的党员数量是少数，选村支书是“从党员选党员”，而村民是大多数，村民中还包括党员。村民不信任的支书，不应该是个好支书。“村支书应该代表全体村民利益，你当不上村主任，还能代表全村村民利益吗?”

村级“一肩挑”的政策依据，是2002中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》里的“四个提倡”：提倡党员干部参与村委会选举；提倡党员参选村民小组长、村民代表；提倡拟推荐的村支书人选先参加村委会选举；提倡村委会中的党员参加村党支部委员选举。

“一肩挑”的最终统计结果也可以显示，这种模式试图要把能人推上台。壶关县百尺镇共有49个行政村，80％多的村已实现“一肩挑”，其中有20个村是支书竞选村主任，选上了。还有1／3是在外挣钱的老板，回乡选村主任选上了，因为选举前他就给村民办福利了。他选上村主任后，原来的村主任、支书便下台了。屯留县渔泽镇东古村有工业园区，有很多企业。村党总支书记以前就是书记，好多企业都是他引进的。这次他没参加竞选村主任。村主任是党员，上任后知道要“一肩挑”，他说我不能不干，但还想让老总领导我们。镇上也同意了。

2006年1～3月，村委会换届，长治市倡导农村“全面实现‘一肩挑”。

乡镇“一肩挑”失意者的心态

如果说村级“一肩挑”是想“把能人培养为党员，把党员培养为能人”，客观上是村民选举带来的压力下产生的，那么乡镇作为一级政府，在目前体制下，“一肩挑”只能是乡镇党委书记兼任乡镇长，跟村级“一肩挑”多为村主任(党员)兼任支书相反。壶关县一名组织干部说：“长治市乡镇‘一肩挑，基本上都是乡镇党委书记兼任乡镇长，否则书记往哪儿安排?原乡镇长一般改任常务副书记，相当于乡镇的‘二把手，但没了行政权。”

2005年底，长治市委拿出方案，2006年实施。每个乡镇除党政正职“一肩挑”外，另设一个常务副书记、一个常务副乡镇长。村级“一肩挑”是先试点，再倡导，逐步推进，而乡镇“一肩挑”却是全部一次到位。因为，“乡镇领导不一样，组织部门说了算，谁都得服从纪律。”

记者采访发现，村委会和党支部普遍存在的“两张皮”现象，乡镇党、政领导班子也不同程度地存在。屯留县一名乡镇干部说：“我们乡有9个党委委员。书记是党委一把手，乡长是行政一把手，要与书记抗衡。书记坐什么车，乡长也要坐什么车。如果党委书记与乡长意见不统一，得先搞个书记碰头会，再开党委会。”因为主要领导意见都不一致，党委会开不起来。

虽然乡党委书记是公认的“一把手”，但乡长是乡政府法人代表，掌握着公章，资金管理也是乡长负责制，有签字权。书记想要制约乡长，主要靠的就是党委会议。因此书记一般都会要求“重大开支必须上党委会”。

“两张皮”虽然影响效率，也增加了相互制约和监督。“一肩挑”显然取消了这种

制约和监督。长治市委书记郭海亮在接受记者采访时解释说：“过去乡镇干部要收税，收费，权力大，手里钱多，两个人互相监督有好处。现在乡镇可支配的钱少了，就是一个办公费、一个人头费。乡镇政权的首要职能是发展经济，第二是公共事务管理，第三是建立稳定、和谐的乡村社会。主要领导‘一肩挑后，精力更容易到位，效率更能提高。”

壶关县百尺镇书记秦世英，对乡镇党政正职“一肩挑”的好处直言不讳：“以前，虽然重大决策书记说了算，但是签字权是镇长的。书记提决策，镇长要提不同意见。书记先得跟镇长统一、统一，再跟副书记统一、统一。现在镇长当了常务副书记，好领导了，比以前听话了。跟‘一肩挑以前比，我感觉最大的不同是干事的效率高了，不管甚，定了就干，感到痛快。”同时她也承认，“百尺镇有煤矿。以前煤矿出了安全问题，由镇长受处分，现在就是书记负责，没有推卸余地了，必须把安全抓好。”

记者问刚上任一年的镇党委常务副书记李某：“常务副书记跟镇长的角色有什么不同?”

这位从前的镇长回答道：“涉及镇政府的事务，过去我能拍板，现在不能拍板了。另外，大家对我的看法不一样了——以前是作为镇长安排工作，现在作为副书记安排工作；过去是政府一把手，现在是党委二把手，角色不好定位。”

李副书记自我解嘲道：“不过，现在我还是‘一人之下，万人之上。”

从李副书记的神情里，能看到明显的失落感。他说：“村级搞‘一肩挑时，全镇52个村，我都去开动员会，做工作，那时还没想到乡镇也要搞‘一肩挑，没想到革命革到自己头上。当了三四年镇长，努力进步想当书记，书记没当上，把镇长也丢了……”显然，“一肩挑”改革已经打破了很多干部的升迁预期。

但李副书记强调说，由于他积极配合“一把手”工作，店上镇“一肩挑”的改革进行得非常顺利。

壶关县共有13个乡镇，在“一肩挑”改革中，6个乡镇长当了常务副书记，3个提拔为书记，“一肩挑”，3个调县里工作了。

“一肩挑”后的监督

“一肩挑”最直接的效果就是降低了行政开支。壶关县百尺镇原来有15个班子成员，现在只有9个经费开支一年减少12万元。分流的镇领导，有的去县里任职，有的当调研员，有的回自己村当支书了——他们老婆孩子在农村，城里生活成本高，愿意回村守家。长治市委组织部部长郭新民介绍说，通过党政“一肩挑”，每年可节约支出3036.8万元。

对乡镇党政正职“一肩挑”的主要怀疑和顾虑，集中在“集权会不会滋生专制、腐败”上。有人甚至质问：“乡镇党委书记与乡镇长一肩挑了，腐败会不会也一肩挑了?”有的县的组织干部，也认为“能人回村当村主任，经济、政治权力过于集中，老百姓会有意见。”甚至担心“他有可能成为恶霸，利用权力干自己的事”。

记者问壶关县百尺镇书记秦世英，“一肩挑”后谁来监督她?她笑道：“谁来监督我?这也是我担心的问题。”她介绍，镇上的审计组每年要对村级账务进行审计，她也到县上，邀请审计单位每年审计镇里账务。她还在社会上聘请了5个离休干部当党风监督员；每月开一次大会，向镇上退下来的老干部、老教师等汇报镇党委、政府的主要工作，听人家的意见。

店上镇党委书记连树斌的回答则是：“镇人大主席除了搞人大工作外，还负责监督党委、政府工作。”

从他们的回答可以看出，“一肩挑”之后的监督难题并没有解决，主要还是取决于官员本人的自觉意识。郭新民认为，“腐败不腐败，不取决于是否‘一肩挑。以前党政两个一把手，有可能两个都腐败，它主要取决于个人素质、监督机制。我们既要形成好的监督机制，又要全面提高干部素质。”

那么，“一肩挑”是否预示着乡镇体制改革的一个方向呢?郭谨慎地回答：“值得研究。长治是革命老区、贫困地区，位置偏僻封闭，经济很不发达，我们在这里研究、推行‘一肩挑，还是卓有成效的，不是说它放到广东、上海就也管用——必须要与省情、市情、县隋、乡情结合起来。”

改革开放后，乡镇改革经历了四个阶段：1980年至1985年的“社改乡”和“乡政村治”体制建立；1986年至1989年的“撤并乡镇”和推行“村民自治”；1990年至1997年的县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今的农村税费改革和乡镇管理体制创新。长期研究人大制度的国家行政学院博士邓名奋在接受记者采访时认为，自1985年“社改乡”结束后，以“撤并乡镇”、“精简机构”、“分流人员”为标志的乡镇机构改革就成为乡镇改革的重点。对经济不发达地区来说，“一肩挑”算是在现有政策框架内找到的一条重用发展经济的能人，提高其执政效能，降低行政成本的捷径。风险就是更加难以监督。但对经济发达地区就很难说适用，因为经济发达地区乡镇改革的主要矛盾是如何制约能人，制约权力。经济发达地区的发展动力不完全取决于干部。