嘉兴全民社保的农保后遗症

陈晓舒

“可以说，我们起初的目的很单纯，仅仅是为了完善农保制度。”嘉兴市劳动和社会保障局副局长潘嘉荣在接受本刊记者采访时表示。但正是因为原有农保政策的变化和矛盾，导致了农民对政府的社保承诺缺乏信任

能在重阳节领到50元养老补助金，令74岁的陆国瑞足足兴奋了一个月，“以后每个月都能领到50元，以往是我们给政府交钱，现在是政府给我们发钱。”陆国瑞告诉记者。

陆国瑞是浙江省嘉兴市南湖区余新镇辖下黎明村土生土长的农民。余新镇是个面积83.3平方公里的城镇，下辖着16个行政村和2个居委会，总人口4.5万人，其中超过3万是农业人口。

如今，不仅在余新镇，整个嘉兴市内，像陆国瑞这样的高龄老人，只要满足具有嘉兴市户籍且在市内居住生活满30年等条件，不论是城镇还是农村户籍，都将能直接享受社保提供的养老基本生活补助。标准为，70～89周岁的，城镇居民每人每月补助80元，农村居民每人每月补助50元;90周岁(含)以上的，城镇居民每人每月补助150元，农村居民每人每月补助90元。

暂行全民社保

因为10月1日浙江省嘉兴市出台实施《嘉兴市城乡居民社会养老保险暂行办法》(以下简称《暂行办法》)规定，所有嘉兴市年满16周岁至60周岁的常住人口，即使原来不符合参加现行社会养老保险，或原一次性低缴费(根据农保政策最低标准缴费)参加农保的城乡各类劳动者，都将纳入嘉兴市的社会保障体系。

根据嘉兴市的地方统计资料，嘉兴全市目前有接近340万人口，其中有200多万为农村居民。截至2006年底，嘉兴市的企业职工基本养老参保人员共计100.36万人，五大社会保险基金累计结余73.30亿元，其中企业职工基本养老保险基金为57.02亿元。

在《暂行办法》出台之前，嘉兴市的社会养老保险制度和其他城市没有太大区别，主要是两种：《嘉兴市企业职工基本养老保险制度》和《嘉兴市事业单位职工基本养老保险制度》。这两个社保制度，只涵盖企事业单位职工以及被征地农民等。

一直以来，农村居民是社保的真空地带。嘉兴市代市长李卫宁称，嘉兴市原有农村社会养老保险制度自上世纪90年代开始推行，目前总共参保的人员也就只有46.56万人，占实际农村人口不足四分之一。

但在《暂行办法》实施以后，嘉兴市成为全国第一个实现社会养老保险全面覆盖城乡的地级市。

意在完善农保

“可以说，我们起初的目的很单纯，仅仅是为了完善农保制度。”嘉兴市劳动和社会保障局副局长潘嘉荣在接受本刊记者采访时表示。

由于农保人均缴费偏低且大部分中断缴费，积累额也很少。根据嘉兴市社保部门的统计，目前市本级已享受农保养老金待遇的12101人中，月领养老金最低的只有0.34元，平均每人领取也只有26.19元。显然，农保的养老保障作用甚微。

潘嘉荣全程参与了《暂行办法》的制订，她在2001年下半年开始接手农保工作，当时嘉兴还在延续民政部门自1992年以来执行的《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》)。农保政策的缺陷沉积已久。

一是在农保制度设计上并不具有强制性，有钱的人参与，没钱的人不参与。二是推出制度时，正是银行利率最高的时候，推出不久便遇上了金融风暴，利率下调。“在当初的农保政策中规定根据利率的变动而变动，但是在宣传中弱化了这一规定，导致农保制度的信用度大打折扣，许多农民到现在还在和我们提这事。”潘说。

《基本方案》是根据预定利率12%的情况下制订的政策，很少考虑到金融风险。结果，政策推出后，银行利率接连下调了八次；而在各地的具体操作过程中，又给参保的农民许多承诺，特别是还在发放的宣传手册上写明了到哪一年可以拿多少钱。而在政策上却有着明文规定：随着银行利率下调，待遇也要做相应下调。

其三则是缴费随意且偏低。许多农民在一次性按低缴费缴纳了100元之后，就不再续缴，使农村养老金没起到实际作用。

再者，政策规定了“个人缴费为主，集体经济辅助为辅，国家给予政策扶植”。事实上，集体经济历经改制已经逐渐弱化，“集体经济辅助为辅”早已成为了“空头支票”，最终只是靠个人缴费进入账户积累。

多层次缴费

嘉兴市政府真正开始对农保制度“开刀”始于2003年。经过实地调研，同时在农村发放几千份调查问卷之后，嘉兴市政府推出了一套研究方案。

2005年底，嘉兴市政府请厦门大学国家农保研究中心精算研究方案。在采纳厦门大学的意见进行调整之后，2006年，又在整合国家有关职工社保的政策的基础上，继续对方案修改。

其中重要的修改之一，就是考虑到农民的承受能力，对缴费基数设计了不同的层次。方案设计的缴费基数，分别为嘉兴市统计局核定、嘉兴市劳动保障局公布的上上年度(即2005年度)全市农村居民人均纯收入、城镇居民人均可支配收入或两者之和平均数，个人缴费比例为8%，根据情况逐步提高到10%。

农民缴费标准可根据自身的承受能力，选取三个基数中任何一个。当然，根据《暂行办法》的方案设计，多缴费可多拿养老金，但财政补贴则只以一个标准为基数，即农村居民统一以全市农村居民年人均纯收入，按5%比例补贴。

同时，方案明确了养老保险资金的财政投入。统筹地财政分别按当期缴费基数的5%给予补贴，其中3%用于建立参保人员财政补贴账户，2%用于建立城乡居民社会养老保险统筹基金，进入参保人员的个人账户。其中市本级由市、区两级财政分别按2.5%的比例承担；各县(市)则由县(市)、镇(乡、街道)两级财政分别承担。

农保基金的保值增值工作，也将由此前的农保机构负责，改为由市、县(市)财政部门负责。

财政承诺与信任缺失

根据方案设计时的测算，如果一个嘉兴的农民，按2005年度全市农村居民年人均纯收入为基数缴费，每年递增5%，个人账户计账利率是3.5%，那么缴满15年，年满60周岁后，每月可拿到150多元养老金。

潘嘉荣对记者计算说：“仅嘉兴市市区，没有参保的，以及一次性低缴费参加农保，起不到养老作用的，达到25万人，这部分人要全部参保的话，单财政补贴部分就需要安排1.4亿元。”

嘉兴市政府的目标是在今年年底市本级，这25万人全部参保，到2010年，市本级参保人员达到60%。如果不计算变化，嘉兴全市将每年从财政中多支出3.6亿元用于社保，这在嘉兴市110亿元的年财政收入中将占到3.27%。

在《暂行办法》的最后定稿中，嘉兴市还将高龄老人的生活补助也考虑在内。使得该社保制度不但涵盖劳动年龄在内的居民，还涵盖了劳动年龄以上的居民。

截至2006年，嘉兴市60周岁以上的老人57.15万人，占户籍总人口的17.03%，其中市本级为13.78万人，占户籍总人口的16.9%，仅嘉兴市本级对高龄老人的生活补助，市财政每年就需多贡献2000多万元。

而对于旧农保人员与新社保的衔接，将采用已享受现行农保待遇的，继续享受；没有到享受待遇年龄的，可按新办法参保，原来的账户可折算转换；没能力按新办法继续参保的，仍按现行农保享受待遇，这样三种方式解决。

即使在潘嘉荣看来，嘉兴市各级财政对此次全民社保的财政支付已经是白纸黑字的承诺，但对于农村居民的参保积极性，潘仍然表达了谨慎的担忧，因为“农保政策的变化和矛盾，导致了农民对社保承诺的怀疑。”