中国式规划病

蒋明倬

一条街，一个区，一座城。深圳，北京，沈阳。一个通病，三种表述。

斥资数亿进行的深圳深南大道改造工程引发争议一片；北京大兴开发区，定位一改再改，“新瓶旧酒”迭出，土地撂荒依然;沈阳从浑南到沈北，旧伤未愈，新曲正酣。

深圳故事更多是“和谐社会”的问题：纳税人的钱到底该怎么花？而北京和沈阳样本则更多关乎“科学发展观”：土地文章到底该怎么做？

问题的症结指向同一个方向：鲜受制约的公权力在财政资源的支配和经济要素的配置过程中，如何扭曲了公共财政的本义，如何不恰当地取代了市场配置的作用。

而出路只有一个：制约公权力，为公共福利而问责，为市场自由而限权。

当规划中政府的影子不再笼罩一切时，则和谐社会可期，科学发展观落实可期。

深南大道重修：规划的焦灼

从某种程度上说，作为中国改革的窗口，深圳在迈向国际化现代化大都市的进程里，少修一条富丽堂皇的市政路，意义可能更为深远

15个亿投出去，深圳市政府部门的官员们没有想到，换回来的并不是喝彩，而是持续的争议。

2006年，深圳市城管局提出计划，到2008年为止将对35条道路、2座桥梁进行为期3年的修缮改造，修缮总长度为113.7公里，投资估算15亿元。

被誉为深圳城市名片的深南大道，也在重修计划之内。从2006年下半年动工至2007年5月完工，市民对于是否应该重修这条路，重修到底该花多少钱，重修是否过于奢华……争议就没有断过。时至今日，依然有人大代表不断追问，到底工程花了多少钱。

与此同时，深圳市东门北路、八卦二路、贝丽路、田贝西路重修的项目工程设计图纸已经摆在深圳城管局道桥管理处道路部的案头了，11月份，这四条路又将开始动工。关于重修道路的质疑声将再起，而这种争议的本身也将成为一种缩影——市民公共意识的不断觉醒和政府决策机制陈旧的绵绵不绝的矛盾。

“符合规划的重修”

“上海宾馆以西路段的改造，根本就是浪费！改造之前路面并没有多少坏损，将经久耐用的水泥路改造成高性能的沥青路，虽然可以防噪声，但此路段并没有多少住宅楼，其功能性作用并不重要。”

今年3月，在深南大道竣工之前，深圳市一位市民在自己博客上写了一篇题目为《深圳,你还能奢侈到什么程度？》的文章，他文章里所写是不少市民共同的想法。

道路还可以继续使用，为什么要花那么多钱重修呢？

“前些年我就觉得开车走深南大道，它随时都在修，似乎都没有停止过，所以我始终都搞不清楚为什么又要不断地重修。”市民赵卫东也对于重修表示不理解。

关于重修的原因，有市民认为根本就是形象工程，换一任行政首长就换换门面，还有人认为这是城市定位转变之后，也要在道路上做文章，更“大胆”的猜想是，因为2007年香港回归10周年，为了庆典而重修一下……各种猜想五花八门。

“这简直都是无稽之谈！” 深圳市城管局路桥管理处道路部部长江磊说。

1980年，深圳经济特区建立，深圳通往广州的107国道进行改造，有了长度2.1公里的深南大道。1982年到1984年底，深南路开始第一次扩建，路的宽度拓宽到50米。1985年，蔡屋围到罗芳的深南东路贯通。1992上海宾馆到南头古城18.8公里的深南大道开建，两年后，深南大道全线贯通。1997年香港回归，深圳市政府决定再度对深南路进行全线梳理。从上海宾馆往西原有的6车道拓宽成了8个车道，长达28公里、最宽达140米的大道，深南大道最终完整展现。

“1999年进行过一次修缮，此后深南大道就没有进行过大规模修缮，有的只是些小修小补。”江磊所在的路桥管理处就负责整个深圳城市道路的养护，他否认了深南路不断重修的说法。

江磊介绍说，因为地铁施工，深南大道上，很多路面都出现了不均匀的沉降，又因为深南大道已经过超过了8年到10年的使用年限，所以才向市政府打了报告，要求进行道路的大修。

2005年的时候，道路养护部门就逐渐发现了道路沉降的问题，“红岭路口，邓小平画像前面有1米多的大坑，这是小修小补根本解决不了问题的”“考虑到地铁修完之后大概会有一年的沉降期，在2005年下半年的时候，我们请深圳市市政工程设计院特意做了一次深南大道路面大修改造技术评估报告”。江磊用这些例证来反驳市民对于大修原因的胡乱猜测。

评估报告出来以后，路桥管理处以此作为依据之一，“我们又附上了一张表，有多少条道路到了大修年限，一并报给了市政府”。

按照建设部的道路养护条例的规定，超过道路设计使用年限的道路就要进行大修，而负责道路管理部门要编制道路维修的规划和计划。

“虽然建设部这个条例80年代就颁布了，但实际上按照那个标准，因为地方财力的原因，全国除了香港以外，没有一个城市能够按照那个标准执行的。”江磊说。

城市道路的中修、小修一般是由财政拨款给相应的部门，以部门预算的形式拨付，“深圳市道路，如果按照实际养护的要求，拨款应该在1个多亿，而财政能实际拨付的只有五六千万”。

随着城市大部分道路达到或者超过使用年限，小修小补增多，甚至是小修补也解决不了问题，大修就不可避免。与此同时，深圳市规划局因为要对城市交通进行改善，城管局道桥处就向市政府提出申请，要求把路面改造也纳入交通改善工程。

“在项目建议书、可行性研究报告和设计预算提交给深圳市发改局以后，发改局对工程立项，拿到批文后再开始施工设计，有关部门再审查图纸，然后报到规划局、建设局，再由审计局审定标的，最后招投标，工程才可以开工。”江磊认为整个重修工程的每一个环节都是非常规范的，不存在任何问题。已经修完和即将维修的35条道路都是如此，不过就因为深南大道是深圳重要的主干道，所以最先开始而已。

而恰恰是这样一条符合所有政府管理程序的道路，重修之后，市民在享受更为舒适快捷的交通便利的同时，质疑声仍然没有停止。

纳税人的看法

一位市民在博客上略带尖刻的说：“我希望年收入超过12万今年需要亲自到税局报税的人，要多关心他们的钱是怎么被反复花在某条道路甚至某条道路的马路牙子和花草上。”

之前，在今年深圳市“两会”上，人大代表郑学定就提出，在深南大道的改造中，人行道上的方砖更换成大理石，其改造的价值功能并没有发生实质的变化，却造成原有价值的损失和增加新的投资，这本身就是一种浪费。他进而批评说，深圳每年用于城市建设的财政资金达几十亿元，甚至上百亿元，有些是必要的，但有的存在严重浪费和奢侈现象。

路修好以后，深圳市城管局邀请了百名市民参观，其中也包括了几位人大代表和政协委员。人大代表肖幼美当时就问城管局局长，深南路改造原本预算是4个多亿，现在工程完工了，到底用了多少钱，政府可否将工程决算公之于众？深南路改造一直声称能省则省，一些材料循环利用，这些材料到底用在哪里，省了多少钱？

深圳市城管局长吴子俊回应说，基本未突破当时的投资预算，不过因为工程完工不久，最终的决算还未完成。

对于市民意见较大的道路路牙和人行道问题，城管部门的有关人员做出解释说，道路路牙和人行道用的并不是大理石，而是花岗岩，深圳以前的路牙是用水泥砖制作的，质地较脆，由于深南路车流量大，车速快，往往造成许多路牙毁损，只得不停更换。换成花岗岩，因为它质地坚硬、经久耐用、美观、可防撞，换后基本上20年无大碍。目前，上海、南京等地主城区道路大修，路牙也基本上都换成了花岗岩了，深南路大修，也参考了这些城市的经验。

但这样的解释并不能让市民满意。据江苏省交通科学研究院道路工程研究所副所长赵延庆介绍，目前美国等国家很少采用这种建材作为路牙，费用太高是主要的原因。在国外，一般的主干道都是用水泥混凝土做路牙，小区里的有些甚至是用沥青混凝土的。

用花岗岩做人行道广受责备的另外一个问题在于，“确实富丽堂皇，但下点雨行人就可能滑倒”。在深圳，很多人就有此类遭遇。1999年深南大道东路修缮的时候，人行道就采用了花岗岩作为路面，很多行人滑到，无奈之下，城管部门只好用火烧，尽量把路面弄粗糙，但是效果不好。

在此次大修的时候，深南大道全路段采用了经过防滑处理的花岗岩人行道板，在整体道路更为美观的效果达到之后，纳税人支付了不菲的税金。尽管最后的结果没有出来，但是从的工程预算还能窥出端倪——根据最初的预算，深南大道交通改善和道路改造费用预计为4亿，其中道路改善为1.8亿，人行道翻修的费用就为3100多万，路牙的费用为990万。

决策过程何时大修？

到底应不应该花费几千万来求得城市美观，成了争议的焦点。

此次深南大道的修缮，除了因为道路病害严重的维修外，也是深圳致力于打造国际化城市的一个步骤。一直以来，深南大道承担的不仅是城市交通大动脉的功能，几乎也是深圳的城市客厅，被政府认为是深圳的脸面和形象，甚至看作深圳城市定位的一个表征。

“用昂贵的花岗岩做路牙，以求美观，我觉得深圳这种超前和国际化不是什么值得赞赏的事情。”深圳市民韩强民说。

“道路有不同的功能，不仅仅是交通，也有一些路是景观路。”同济大学交通学院教授方守恩说，因此上海、北京、西安等一些城市的部分对于景观要求比较高的路段，就采用花岗岩或者彩色人行道砖作为人行道用材。

而深南大道既是深圳的迎宾大道也是景观道，为了城市形象问题，政府部门做此种决策似乎合情合理。

2006年7月5日，在深圳举行的道路修缮新闻发布会上，副市长吕锐锋就明确说，“城市道路和城市照明是城市重要的市政基础设施，是城市环境的重要组成部分，是一座城市的亮点和品牌，更是现代化、国际化城市的标志和城市繁荣发展的象征。”

去年年底，深圳市市长许宗衡曾经表示，重修深南路一开始压力会比较大，但是他坚信一旦道路修好，大家就能理解最初的决策。

实际上，最后很多市民仍然不买账。而这背后的根本性问题在于决策过程的本身。

深南大道等道路是否该重修，怎么修，道路专家只看技术问题，但是对于政府和市民来说，更大程度上是公共事务管理问题。

“深圳市财力很强，每年四五百个亿的财政收入，这些钱该怎么花，公共管理的决策一旦失误，损失是巨大的。”深圳市一位从事城市规划的人大代表说。

“在西方，公共物品和公共设施，是由纳税人花钱购买，因此具有一个根深蒂固的理念，就是公共财产应该注意物尽其用，以此来降低公共成本。”深圳大学管理学院马敬仁教授说。

在西方国家，一个公共决策提案被提出后，要制定政策规划，然后通过代议制机构讨论，到底要不要进行，如果进行，要花多少钱，再经过很多轮的听证会，然后再制定预算。

而在我国，类似于道路重修这种涉及到市民整体利益的公共事务，从规定上看还只是政府职能范围，市民没有充分的参与，更没有决策权。

“要修哪些路，这样的事情可能上人代会讨论一下，但是怎么修，花多少钱修，这肯定不是讨论的范围。”马敬仁说。而恰恰是这些问题，因为涉及到绝大多数市民的利益，市民普遍关心，又没有适合的参与渠道。

在深圳，市民的公共管理参与意识已经得到极大的提高，而政府决策制度依然没有改变，因此就形成了矛盾。

既有体制带来的另外一个问题是，目前很多城市的公共管理理念都过于奢华。

“公共投入太多，不考虑纳税人供养基础，很大程度上不考虑成本。像修几亿元的政府办公楼，修道路边的不锈钢扶手和大理石路面的做法，从目前中国城市的经济状况、福利状况来看，肯定是过于浪费的。”马敬仁说。

从某种程度上说，作为中国改革的窗口，深圳在迈向国际化现代化大都市的进程里，少修一条富丽堂皇的市政路，意义可能更为深远。