小额贷款的转正尴尬

孙春艳

“其实，银监会、央行的试点小额贷款公司是在政府授意下运作的，即使没有金融牌照，它们也能运作得很好，倒是我们这些非政府的小额信贷机构更需要合法身份。”茅于轼对本刊记者称

争论了十余年的小额信贷组织“转正”(在银监会系统内，将小额贷款公司升级为合规金融机构称为“转正”)问题，有望破冰。

2007年10月23日，银监会副主席蒋定之在“扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作(电视电话)会议”上表示，允许符合条件的小额贷款机构改建为村镇银行或者贷款公司。

银监会曾于2006年底下发《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省(自治区)的农村地区开展首批试点，大幅放宽农村银行业金融机构准入条件。其中所试点的村镇银行，同样进行小额信贷业务试点。

根据这份文件的规定，设立村镇银行的条件是：一、以境内银行为主要股东，占20%或以上的股份；二、允许自然人和企业法人入股，但最多不得超过10%；三、村镇银行在乡镇一级注册，注册资金为100万；在县一级注册，注册资金为300万；四、只能在注册的乡镇或县域范围内经营。而设立贷款公司则是由境内银行设立，注册资金为50万。

中国社科院农村发展研究所副所长杜晓山在接受本刊记者采访时表示，此次的“小额贷款机构改建”，其实就是针对央行曾经创设的五个省内七家小额贷款公司试点。意图将央行试点，在新的农村银行业金融机构准入条件下，纳入银监会推行的村镇银行与贷款公司序列。

但与此同时，中国现尚有100多家非政府或半政府性质的小额信贷组织，它们的运作资金还大多依赖于外部组织和人士的捐赠，其资金来源相对比较单一，资金严重匮乏，在组织和财务上有可持续能力的只在少数。

央行试点憧憬

2006年初，国内生猪价格急剧下跌，不少养殖户的猪场不得不忍痛杀掉母猪，有的因资金缺乏而被迫关门。而山西平遥县养猪专业户却凭小额信贷逃过一劫。

“晋源泰小额贷款公司总共贷给了我7万元，生猪出栏后，我已经将贷款本息全部还清了。”山西平遥中都乡道虎壁村的农户侯生元欣喜地说。依靠这笔贷款，侯生元不仅没有关门，而且还保住母猪，扩大了猪肉生产规模。等到2007年生猪价格上涨时，侯生元单养猪在一年间已经赚到近10万元钱。

这里提到的晋源泰小额贷款公司，正是央行提倡和支持的小额贷款公司试点之一。作为试点，这批小额贷款公司由央行设立，于2005年部署，是中国第一批正式注册的小额贷款公司之一。

除晋源泰之外，还包括山西平遥日升隆小额贷款公司、四川广元全力小额贷款公司、贵州江口华地小额贷款公司、陕西户县信昌和大洋汇鑫小额贷款公司、内蒙古鄂尔多斯融丰小额贷款公司，总共五省的七家试点。

央行试点组织者的意图很明显，就是要补充农村信用社在农村金融服务上的不足，填补农民的贷款缺口，鼓励适度竞争和给民间资本有合法经营的出路。

虽然只有不到两年的运作，但央行的上述7家试点小额贷款公司经营状况都还不差。据本刊记者了解，截至今年9月底，晋源泰累计发放贷款7002万元，收回贷款4850万元，贷款余额2716万元，迄今实现利润355万元。而陕西省户县大洋汇鑫小额贷款公司提供给本刊的数据为，共发放贷款1700万元，回收贷款200万元，贷款余额为1499万元，利息收入118万元。

以焦煤起家的晋源泰公司董事长韩士恭告诉记者：“小额贷款公司利润约在15%左右，要比焦炭业利润稳定得多，为‘三农提供贷款服务，风险不大。”但相对于稳定的利润而言，能够更加吸引韩士恭的原因还在于升级为“银行”的预期。

因为目前的央行试点小额贷款公司均不允许吸收公众存款，只能运用“来自几个有限股东的自有资金和来自一个机构的批发性融资开展相关业务”，以防范金融风险。这也就是目前所说的“只贷不存”的限制。而这一限制曾被孟加拉“乡村银行”创始人、2006年诺贝尔和平奖得主尤努斯看作是“锯了小额信贷的一条腿”。

本刊记者注意到，央行在四川广元小额贷款组织招标的有关提示要项上已说明：“小额贷款公司试点为2～3年，最长5年。试点结束后，小额贷款公司的未来或撤销或升级为金融机构。”这种具有暗示性的承诺令韩士恭们对未来充满了憧憬。

但央行试点的不仅不是银行，还可能涉嫌“非法”。此前银监系统有官员认为“小额贷款组织是未获银监部门认可并颁布金融许可证的狭义金融机构”。

毕竟，自2003年银监会从央行独立出来，行使对银行类金融机构的监管；央行则行使货币政策制订等职能。只有得到银监会发放的“经营金融业务许可证”才能算是合规的金融机构。

更令央行尴尬的是，银监会于2006年底下发的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》中，设立村镇银行注册资金为100万～300万，贷款公司注册资金为50万。“注册资金50万的机构可以从银监会拿到许可证，我们放贷2300万元却是无证经营！”韩士恭很不解。

“近日银监会副主席蒋定之提到的‘允许符合条件的小额贷款机构改建为村镇银行或者贷款公司，正是对央行方面质疑的回答和解决之道。”杜晓山说。

10月26日，中国人民银行副行长吴晓灵也公开表示，下一步银监会和央行将进一步共同推动小额贷款的试点，银行和央行试点的小额贷款公司间渠道年内有望打通。“这种大的商业银行吸收资金，做批发商，把一部分资金批发给有能力掌握客户情况、了解客户的小额贷款公司，由小额贷款公司做零售商是一个很好的合作模式。”吴晓灵说。

尽管直接操作了小额信贷试点的央行研究局方面没有回复记者的采访要求，但各试点地方上的选择已经非常明确：平遥县副县长温启华称，“成为央行试点的平遥县已经逐级向上行文，希望能把平遥也作为银监会的试点。”

民间组织期待合法化

自1993年中国社会科学院农村发展研究所参照孟加拉“乡村银行”模式，在河北易县建立中国第一家小额信贷机构以来，小额信贷作为一种扶贫方式已经在中国走过了14个年头。迄今为止，除去央行的小额贷款公司试点等寥寥几家官方机构外，民间只放贷不吸储的小额信贷机构已先后存在过300多家。

“区别于政府部门和农行合作试点的政策性小额信贷组织，这些非政府小额信贷组织以公益和扶贫为宗旨，我们一般称之为或是福利主义或是公益性制度主义这两类的小额信贷组织。这些机构虽然发展年头最长的14年、最短的5年，但较之政府试点动辄千万的资金投入，规模较小，有的只有十几万，超过千万的只有一两家。比较大的机构和项目的覆盖面达到五六千农户，小的不到一千户。”杜晓山告诉记者。

通过对历年的小额信贷统计调查发现，这一类的小额信贷项目和机构主要以扶贫、妇女、儿童发展为目标，其中80%以上的项目位于国家级贫困县。

“它们都是非营利性的机构，并以扶贫为目的，很多以农村妇女为主要扶贫对象，贷款金额多以5000元为上限。2005年以来的政府部门推出的商业性小额贷款试点，以农村中的中小企业、个体工商户和普通农户为贷款对象，且以营利性为目的。”天则经济研究所所长茅于轼称。

茅于轼自1993年用500元，在山西省临县湍水头镇龙水头村开始了他的中国小额贷款尝试，这个小额贷款扶贫基金目前已经发展到注册资金100多万元。

“如果这些非政府的小额信贷机构也能拥有合法身份，与两部门的试点共同作用，那才能达到农村金融机构‘多层次、广覆盖、可持续的目标。”杜晓山表示。同时杜也告诉记者，社科院曾多次与央行、银监会沟通过非政府小额信贷组织试点的合法身份问题，但目前仍无答案。

“其实，银监会、央行的试点小额贷款公司是在政府授意下运作的，即使没有金融牌照，它们也能运作得很好，倒是我们这些非政府的小额信贷机构更需要合法身份。”茅于轼对本刊记者表达了对此事的看法。

他创办的龙水头村小额贷款扶贫基金就一度受到警告。因为，央行曾在1999年的相关批文里指出，“一切个人或单位未经批准经营小额信贷都属非法。”央行临县支行也曾下发文件，宣布该基金为“违法集资”，并称将予以取缔。最终能够存活下来，并且发展到百万资金量，作为一个民间小额贷款机构实为少数。

“转正”疑云

茅于轼同时也告诉记者，“拿山西省临县湍水头镇的试点来说，‘既存又贷也是在央行的允许之下的，否则是要被抓去坐牢的。”但即使如此，他也丝毫不放弃任何一个将这个小额贷款项目转为合法的机会。

“我们正在与农业银行洽谈合作，准备一起推出试点，共同开展农村金融服务。相信明年就可实施，这将是个双赢。”茅于轼欣喜地告诉记者。而他在2006年底接受记者采访时，还很忧虑不能找到一个国有银行做大股东，无法正式进入农村金融市场。

不过他认为非政府小额贷款组织的“产权问题”将是最大的障碍。据记者了解，中国目前最主要的非政府小额信贷机构包括商务部交流中心管理的由UNDP(联合国开发计划署)资助的小额信贷机构，社科院的扶贫社，中国扶贫基金会的小额信贷和四川省乡村发展协会等，这些机构或者注册成社会团体，或者注册成民办非企业单位。

但银监会《村镇银行管理暂行规定》中认可的股东，有银行业金融机构、企业法人或者自然人，社团法人被排除在外。“社团法人存在所有权不明确的问题，这也意味着责任不明，银行作为营利组织是不愿意与之合作的。”茅于轼坦言。

“小额信贷是一种与传统银行完全不同的金融模式，想通过传统金融机构来很好地执行，其成功率很低。”亚洲开发银行驻中国代表处副代表兼首席经济学家汤敏对记者谈道。其担忧在于，即便能找到合作银行，社团法人入股问题也能解决，如何将民间小额信贷组织覆盖极广的各机构纳入到银监会系统内，也是个问题。

目前银监会以及地方各级银监部门，都面临着监管力量短缺的问题。这现存的100多家民间小额贷款组织即使是部分转正，对其监管力量无疑也是一个极大的考验。“即使按银监会现行的运作，将来全国2000多个县每个县设立一家‘村镇银行，也根本监管不过来。到时候又会出现新的问题。”茅于轼担忧。

“我们希望与央行、银监会多做协商，很好地解决民间小额信贷机构的金融或半金融牌照等相关问题。”杜晓山期望，“而且，对只贷不存的小额信贷机构不需要审慎性监管。”

寻找监管主体

茅于轼则希望利用更多的市场手段解决监管问题。他对本刊记者说：“未必非得需要政府来做，美国的银行100%都是民间的。银行行长由董事会选举产生，对整个银行运作承担法律责任。政府只为银行提供信息和资金，没有被束住手脚反倒没有出大娄子，没有巨额的坏账。中国的小额信贷也可由民间成立组织来具体运作。”

与此同时，多头监管同样是令小额贷款进展缓慢的关键原因。

中国银监会近日宣布，将扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点的范围，将试点省份从现在的6个省(自治区)扩大到全国31个省(自治区、市)。央行方面也迅速反应，宣称将逐步扩大试点面。

一边是正在积极推行试点的央行，一边是手持许可牌照的银监会，到底哪一个才是小额信贷的主要监管部门？为何此次银监会副主席蒋定之会强调称，“此前由央行试点创设的5个省7家试点小额贷款公司，在银监会本次试点中，将允许其按照银监会相关要求，改建为村镇银行或贷款公司。”

“小额信贷一直存在着多头监管的问题，央行可以推出，但没有权力发正式的文件。”杜晓山对此表示。

“银监会没有依据来监管小额信贷，需要法律授权。”中国银监会研究局局长黄毅这样表示。

事实上从此次银监会方面表态，允许央行的小额贷款公司试点转为村镇银行和贷款公司的办法来看，银监会同样是规避了对小额信贷是否将特殊监管的问题。

中国央行研究局副局长焦谨璞也认为小额信贷“监管模糊”，而目前小额信贷发展的最大问题正是“没有任何针对性的政策或法规，监管尚属真空状态”。

多个声音对小额信贷的发展无疑是不利的，容易造成市场乱象。“人民银行、银监会、财政部、农业部、国家工商总局应该共同协商，出台一个文件，有章可循地明确小额贷款公司的监管权问题，确保一个权威声音，一个指挥棒。”杜晓山建议。

对此，汤敏的建言则更为彻底。他认为：“小额贷款的成功往往需要新型机构的支持，或是彻底改革现在的金融机构，使之以全新的面貌出现。成功的小额贷款机构往往是新成立的，或是对原有机构经过脱胎换骨的改造后形成的。”