廉租房的理想与现实

谢良兵　郇　丽

地方政府缺乏动力、配套资金匮乏、采信制度缺位、准入和退出机制不完善等等，决定了“应保尽保”廉租房覆盖标准，很难在短期内得到实现

“拿到钥匙那天，天气也和今天一样特别冷，可我身上感觉特暖和。”回忆起三年前入住广渠门北里36号院的情形，82岁的徐大爷仍很激动。看起来身体很健康的徐大爷，是在小区遛弯时碰见记者，并主动和记者攀谈起来的。

与许多“城市贫民”相比，徐大爷是幸运的。在2004年、2005年和2006年，北京市建委、市财政局、市民政局等部门已举行的四次“广渠门北里36号院廉租房摇号配租活动”中，仅有359户伤残优抚、劳模家庭幸运摇中并入住该小区。

富裕京城的惟一

3月5日，即今年全国政协会议的第1号提案——《关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议》出来的第三天，本刊记者来到了目前北京惟一的廉租房小区进行实地探访。

春节之后的第一场大雪，令本属暖冬的京城享受了一次瑞雪的“洗礼”。本刊记者来到广渠门北里36号院探访的时候，正刮着凛冽的寒风，但小区里依然有不少老人在遛弯。“这里住的基本上都是老人，人老了也没什么事情可干，就下来走走。”曾参加过抗日战争、解放战争、抗美援朝的徐大爷在寒风中与记者交谈。

“你要是早上8、9点的时候过来就好了。”60多岁的毛大爷告诉记者，一般在这个时间段，是小区老人最集中的时候，大爷大妈们聚在小区南门处晒太阳、聊天。

毛大爷和老伴、儿子、儿媳、孙女一家五口人挤住在一套套内面积仅69平方米的三居室里。他们一家属于第一批入住廉租房小区的。“虽然是三居室，面积还是小了点。”毛大爷说。不过相对于之前一家人在前门那20多平米的蜗居，“已经很满足了”。

而徐大爷住的地方就宽松多了。“我和保姆住在一套60平方米的二居室里。”徐大爷说。在这个廉租房小区里，50平方米的一居室有132套，60平方米的二居室有162套，69平方米的三居室有108套，55平方米的无障碍居室有26套。

这些住房困难的优抚家庭或市级以上老劳模，每月按每平方米2.4元上交租金(包括物业费)。北京市廉租住房管理中心的工作人员告诉记者：“这里其实主要是用来解决为国家做出过贡献或存在历史遗留问题的那些家庭的住房困难的。”

事实上，如果没有人告诉你，你或许不会知道在这个“广渠门北里36号院”里，有着北京市目前惟一的廉租房小区。这绝对是个黄金地段。这个位于崇文区广渠门立交桥西北角的“京城仁合”小区，由一栋“凹”字型的大楼和两栋“L”字型的大楼组成。

三栋大楼的建筑空间布局，吸取了北京四合院的围合理念，外立面则以老北京特色的暗红及浅灰色相间，来诠释现代京城的古朴情韵。小区南面的“凹”字型大楼就是廉租房区；而北面两栋“L”字型大楼围合的四合院是商品房区。

为了使两个独立的区域不失为一个整体，中间仅以绿化带隔离。漫步廉租房区域，中央花园里，几处亭台楼阁点缀其间，极富古典意味。整个设计和布局与普通的商品房小区并无二致。很难想象，这竟是个专为“城市贫民”打造的廉租房小区。

不同的地方或许在于，考虑到住户的特殊性，廉租房区里多了许多无障碍设施，如专为残疾人设置的轮椅专用道。廉租房区里还设计有老年活动室、医疗保健室等设施。当然，这里没有商品房小区固有的车库或车位，只在南面设置了一个自行车车棚。

另一个不同的地方是，在建设伊始，这里就已被深深地烙上了“德政工程”的印记。“来这里采访的记者可多了，也常有领导或参观团来。”徐大爷说。而一旁正在当“治安巡逻志愿者”的毛大爷插话告诉记者，元宵节那天他才刚接受了一家媒体的采访。

这些让这个本该普通的小区变得特殊起来。每一个来此参观访问的人，似乎要寻找的总是：政府在其中所扮演的角色和留下的可以追寻的痕迹。

2002年1月，北京市开始筹备廉租房的建设。10月，经市政府批准，在广渠门北里开工建设3.3万平方米廉租房。11月1日，北京市和建设部的相关领导参加了当天的开工奠基仪式。工程建设也得到了中央的关注。2003年9月2日上午，国务院副总理曾培炎来此视察。

2003年9月2日，廉租房结构工程封顶；10月进行了装修和设备安装。2004年2月10日，作为“2002、2003年北京市委、市政府为民办的60件实事”之一的广渠门北里廉租房小区终于正式入住。

“应保尽保”的理想

有论者认为，广渠门北里廉租房小区的真正内涵或许在于，它能满足一部分“城市贫民”对“居者有其屋”的梦想，而又让另一部分贫民看到未来的一丝希望。

但是，对于财力雄厚的北京市而言，这是目前惟一的廉租房小区，这个小区仅能容纳400多户家庭，更多的家庭只能接受货币补贴。而按照北京市规委的统计，根据家庭收入水平和住房情况，“十一五”期间，全北京应享受廉租住房政策的家庭将有7.7万户。

北京的廉租房政策迄今跟全国一样，一直是附着在民政部门的“低保”体系中。在北京，廉租户首先必须是低保户，而且家庭人均住房面积不足7.5平方米。“只有吃上低保，才有权利吃廉租”。本刊记者在广渠门附近的一些平房区采访发现，这里仍有许多住房困难的家庭未能纳入到廉租房的体系当中。

出租车司机刘师傅一家三口挤住在10平方米的平房里。尽管刘师傅老婆下岗，但他的收入已经超过了低保线，所以享受不到廉租房的待遇。“人多房少，所以廉租房的门槛也很高。其实住在这里的大部分人，住房条价都很差。”刘师傅说。

刘师傅就是人们常说的“夹心阶层”，即那些既不够吃低保、又无力买房的人群。北京市廉租房管理中心的调研发现：北京市这几年每次城市拆迁中，拆不动的家庭占30%，其中只有5%符合低保条件，剩下的25%便成了“夹心层”。

北京市建设委员会主任隋振江1月底在接受媒体采访时表示，市建委将在经济适用房建设中推出政策性租赁用房。也就是说，将在经济适用房中安排一定的比例，不通过销售而是通过租赁的方式，给“夹心层”人群解决住房困难。

1月25日，北京市国土资源局局长安家盛向媒体表示，将建设30万平方米的廉租房。这无疑给许多“城市贫民”画了一个大大的饼。安家盛透露，不会搞成独立的廉租房小区，而是将配合经济适用房和限价商品房的建设，同步进行配建。

按照政府初步的预计，占总面积三分之二的廉租房今年会盖在配套设施完善的商品房小区中，另外三分之一则通过在市场上收购二手房解决。年底以前，30万平方米廉租房大概可以解决6000户廉租房家庭的住房问题。

北京市做出这样的规划，源自于建设部去年年底的“应保尽保”要求。今年2月14日，这个要求被再次强调。所谓“应保尽保”，是对符合廉租房入住标准的低收入群体的“全覆盖”。一位建设部人士告诉记者，这样地方政府在廉租房领域的考核标准将被量化。

据透露，地方政府日后向建设部提交的廉租房建设规划中，将必须包括该城市“应保”总量、目前覆盖总量、未来1年建设规划等方面的内容，作为建设部在下一年度对其考核的依据。

这恐怕也让各地建设部门的这个春节过得并不轻松，当廉租房制度被赋予了“应保尽保”的使命时，该项政策的任何微调，已经事关至少2200万低保人口的安居大计。据悉，目前中国的廉租房入住标准，是依据所在城市最低工资和城镇低保标准综合设定。民政部的统计显示，截至2006年，中国内地城镇低保人口总量为2200万。

但不少城市都存在廉租房制度不能全面覆盖所有符合标准人群的问题，个别地级市甚至只能达到60%的水平。面对上百个城市对廉租房的边缘化，建设部不得不为这些城市划定了底线。据了解，除了145个城市划定“2007年底”的时间底线之外，166个尚未上报和承诺从土地收益中提取比例用于廉租房建设的城市，必须在5月1日之前上报。

曾一度被架空的政策

据悉，早在1998年国务院就曾经下通知，要求各级政府尽快建立起以经济适用房为主和租售并举的住房供应体系。然而，大部分地方政府走的却都是只售不租的路线。建设部一位官员对记者表示，如此单一的售房市场，房价非理性上涨在所难免。

而另一方面，廉租房一直以来并没有纳入地方政府的议事日程。目前，全国只有十几个大中城市采取了实物配租、租金补贴和租金减免三种方式，相当多的城市仍处在观望和徘徊状态。

地方政府为什么缺乏推行廉租房的积极性呢？有关专家分析说，倘若地方政府积极执行这项政策，他们将面临的是什么呢?“廉租房最大的作用是满足低收入人群的住房需求和拉低房价，廉租房与房价呈反比关系。”

据估计，廉租房的供给每增加5%，就会迫使房价下降3%～4%。而房价下跌，土地出让金也会跟着降低，这将直接减少地方政府“第二财政”收入。据报道，韩国政府面对飞涨的房价，加大廉租房供应后，房价应声而落。

另外，现行的考核机制还是以经济发展为重要指标。执行廉租房政策之后，最大的受益者是群众，地方政府却不会因为认真执行廉租房政策而受到奖励。一些官员担心，廉租房的增加所导致的房价降低，将有可能放缓本地经济发展的速度。

一位知名地产人士对记者表述说，人们曾经将这个问题归结到资金短缺上。实际上，资金问题地方政府是有办法解决的，将批租土地的收益拿出一小部分，就足够建许多廉租房，“我们能够看到，这些年各地都不乏豪华、超豪华形象工程屡屡问世，这些都说明资金没有问题。”

自1998年以来，我国的廉租房制度一直备受争议，一些舆论认为，廉租房的建设应该由已经挣得“盆满钵满”的地产商负责开发，他们应该“获利回吐”；而更多的地产商则坚持认为，廉租房根本不应该进入市场，不能进行商业经营。

有专家分析说，我国土地供应已经实现了“招拍挂”，“招拍挂”机制的核心在于对土地出让价的向上竞价最高的开发商取得土地，比起原来各种方式的出让和转让，土地成本可能大幅增加。这样高价拍卖来的土地，如果让房地产商建廉租房，谁都不肯干。

就这样，这些年来，廉租房就像一个皮球，在地方政府和房地产开发商之间踢来踢去。从市场的角度看，廉租房与市场规律确实是相悖的。不过，万科的“实验”或许值得一提。

万科地产在广州、深圳、天津等地“廉租房”项目的相继开工建设，使得2006年成为万科的“廉租房元年”。尽管有分析认为，万科之所以牺牲眼前的经济利益在廉租房上做尝试，是因为笃定以后可以赚大钱。“而且这样比较容易获得银行贷款支持。”但至少迈出了地产商参与廉租房建设的第一步。

尽管有万科地产这样的尝试，但廉租房的建设资金从何而来，各地仍在争议，方案有中央财政补贴，发行住房建设公债，组建信托投资基金等。

根据建设部去年年底的要求，各级政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设。据报道，中国东部地区的一线城市目前基建资金的40%～60%来自土地出让金。然而，“想让地方政府吐出来用于廉租房，不太容易。”一位业内人士说。

据建设部通报显示，截至2005年底，累计用于最低收入家庭住房保障的资金仅为47.4亿元，尚存巨大资金缺口。建设部住宅与房地产业司副司长侯淅珉日前表示，我国将尽快建立与廉租房制度配套的基金。

同时，全国工商联住宅产业商会也已开始了“廉租房基金”计划的运作。“廉租房基金”以房地产投资信托基金(REITs)方式为我国“廉租房”融资，与在港成功上市“领汇基金”运作模式相近，也被业内人士称为内地的“领汇基金”。

该商会会长聂梅生告诉记者，住宅产业商会将通过相关渠道募集资金，而后在城市收购房源，再以低租金出租用作廉租房。在这个合作过程中，地方财政只需要补贴租金之间的差价，而不用直接投入资金进行收购，这样财政的压力就会小很多。

“小区实验”的困境

事实上，许多地方政府只要提到廉租房等公共物品，就会打出资金欠缺等理由，另一方面却又乐此不疲于卖地。这让很多香港的专家匪夷所思。据报道，香港过去一年廉租房支出约为160亿港元，占到香港政府整体支出的6%。

香港是亚洲第一个提供高层大厦作为廉租房的城市。据悉，一半以上的人口通过政府帮助解决住房问题，香港公屋租金水平大约为同地区市场价的1/4，这其实相当于每收1港元租金，政府就要补贴3港元。

香港因廉租房制度的成功经验，成为许多内地专家学者倡导学习的对象。而在中国大陆，少有的几个建设有廉租房小区的城市，却还因为种种因素导致问题不断。

2月8日的《中国青年报》披露，西安市“明德门廉租房小区”，早在2001年就竣工了，共有6幢264套住房。然而，自建成至今，仅住有50余户危房拆迁户，其余大部分住房已空置近6年时间。而原因竟然是——无房户太多，分配方案难以定下来。

北京惟一的廉租房小区——广渠门北里廉租房小区这三年来的实验结果并不乐观，同样存在着不少的问题。面积过小、资源分配不合理、闲置状况比较明显、退房机制缺失等问题都在困扰着这个新兴的小区。

“我们的合同都是一年一签，而且必须是承租人本人来签字。”毛大爷告诉本刊记者。据说这是为了防止承租人死后，其家人瞒报死亡情况而继续租住在小区里。“说得不好听点，这里住的都是老人，住不了多久就可能死去，这样同住的家人就必须搬离。”

这样的规定让毛大爷很是担忧。因为年事已高，他担心自己一旦去世，家人就将被迫离开这个小区，而届时，年老的老伴、下岗了的儿媳、还在上学的孙女，只靠儿子一人微薄的收入，难以住得像现在这样宽松。

毛大爷说，去年的时候，因为已经发生了几次承租人死亡后，家人被迫搬离的事情。小区里的老人们曾经集体向政府反映情况，但有关部门称这是建廉租房小区后出现的新问题，目前尚无解决办法。

另一方面，因为入住条件的苛刻，这让这个本用来解决“城市贫民”住房问题的廉租房小区，成了安抚伤残革命军人及劳模的特殊养老院。“住在这里的伤残退伍老人，都有一堆可歌可泣的故事告诉你。”徐大爷对记者说。

也正因为如此，地处黄金地段的广渠门北里廉租房小区似乎显得有点浪费。这里的老人们犹如生活在一个没有配套设施和护理人员的非专业养老院之中，老人护理和生活便捷问题普遍存在于各个家庭。“我们像生活在孤岛里。”一位老人说。

这种隔离感也来自同属一个小区的商品房区域的业主们。2005年8月21日，在京城仁合小区第一届物业与业主座谈会上，业主们就曾向物业公司反映与廉租房区域的隔断问题，以及廉租房区域同商品房区域的关系问题。

商品房区域的业主们普遍担心，自己当时花7000多元/平方米购买的房子，会因小区里的廉租房而影响到未来的升值空间。但物业公司的答复是，商品房区域其实在很多方面已经沾了廉租房的光，希望大家保持一个平和的心态。

尽管如此，在日后的廉租房建设中，与商品房小区的混建，将成为一种趋势。广州市政协前主席陈开枝就曾建议，经济适用房和廉租房不能连片建设，避免变成以后的“贫民窟”。而且，低收入群体聚集在一起，也容易引发新的社会矛盾。

如何避免廉租房建设出现经济适用房的弊端？在此次政协“1号提案”的四点建议中，第一条就提出，要界定政府建房的目标群体，明确受惠对象。但建设部的情况通报也坦言，目前关于廉租房的申请、审批、退出(腾房)机制并不完善。

因此，现在关键问题是，在目前中国个人信用体系没有建立的情况下，如何解决中低收入家庭界定的问题？该花多少钱，该建多少房，该建多大房，该在何处建，该分给什么人，政府都要做到心中有数。从这一点上说，完善廉租房建设还任重道远。