一号文件：纠偏与造血

杨中旭

一号文件以现代农业为目标，用意之一在于纠正新农村建设中存在的“急、偏、冒、同”之偏

“农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。”中共中央总书记、国家主席胡锦涛一年前对“三农”问题的高度概括成为2007年中共中央一号文件的第一句话。

2004年，中央一号文件在时隔18年后再次选择“三农”作为主要内容，在全国范围内取消农业税、100亿粮食直补的决定至今仍为人们津津乐道。其后的数年，中央一号文件一直锁定“三农”主题，中央财政对“三农”的投入大幅增加。2004年，中央财政用于三农的支出为2626亿元，2005年为2975亿元，2006年为3397亿元。

“在中央财政的投入上，2006年较之2005年增加了422亿”，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文1月30日在国务院新闻办举行的新闻发布会上说，“尽管今年的财政预算尚未通过全国人大审议，但估计‘三农投入的增长不会少于422亿”。换言之，2007年中央财政对“三农”的投入将至少达到3819亿元。

巨额投入带来了农民收入的持续增长。2006年农民全年收入增量有望再超300元，增幅继续保持在6%以上，3年增收累计已达千元。

纠正本末倒置之误

2007年中央一号文件的题目为：“关于积极发展现代农业与扎实推进社会主义新农村建设的若干意见。”显然，现代农业成为今年中央解决三农问题的着力点。

2005年10月召开的中央十六届五中全会正式确立了建设社会主义新农村的目标，去年的中央一号文件也锁定新农村作为主题。但是，“一些地方和干部的理解有些片面”。一位“三农”问题专家告诉《中国新闻周刊》。

当时在对新农村进行定义时，中央采用了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”20个字来进行概括。其中，生产发展位列首位，村容整洁只列第四位。但在过去的一年中，有相当一些地方采取了本末倒置的办法。

约3年前，著名经济学家、北京大学中国经济研究中心主任林毅夫率先提出新农村建设。他在接受本刊采访时曾经坦承，其中的目的之一是为了释放农村的消费能力，“而不是让农民把攒下来的钱用在五年一次的房屋翻修甚至翻盖上”。

“问题是，如果生产上不去，农民最终还是没有足够的消费能力来带动下游的经济增长”，上述这位学者说，“林毅夫的本意还是首先要发展生产”。

在去年中央一号文件颁布不久，已经有人注意到，在一些地方新农村建设出现了一窝蜂、运动式、争夺政绩的现象，全国上下前往韩国考察新村建设的官员就以万计。在一些地方，新农村建设流于表面。中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁建曾经对新农村建设中的一些乱象提出了批评，归纳为4个字：急、偏、冒、同。

针对这些问题，中央开始寻找解决之道。去年秋天，国务院主要领导在听取全国农村工作会议筹备意见的汇报时，明确表示赞成2007年的一号文件以推进现代农业建设为主题。文件起草者称，其本意在于引导新农村建设的正确方向。

1月30日，陈锡文在国务院新闻办举行的新闻发布会上直言不讳，“有些干部理解有偏差，把新农村简单看成新村庄、新房子。中央的政策导向是，强调新农村要把现代农业放在第一位”。

在回答为何提出建设现代农业时，陈锡文给出了4条理由，第一条就是“确保新农村建设方向正确的重要举措”，科学发展观指导农业、农业发展阶段、政策连续性的理由都位列其后，可见中央纠偏的决心。

上述专家提醒说，现代农业的概念并非专为“纠偏”而造。十六大报告中，现代农业的字眼首次出现中央文件中；2006年2月14日，胡锦涛在中央党校发表长篇讲话，提出“推动现代农业建设迈出重大步伐，为建设社会主义新农村打下坚实基础”。

“如果一些干部真正读懂了总书记的这番话，可能后来就会较少出现那些所谓的乱象了”。

农村低保打底子

在具体为现代农业保驾护航上，两项新措施值得注意。

首先，在全国范围建立农村最低生活保障制度。

此前数年，教育方面的“两免一补”和医疗方面的“新型农村合作医疗制度”使农民普遍受益。

今年，“两免一补”将在中西部农村得到普及，新型合作医疗制度也将把普及率从去年的40%提升到今年的80%，并将在明年全部普及。加之农业税已随着2006年的过去而彻底成为历史，原来农民支出的三大负担都已得到实质性的缓解。在这之后，中央的视野自然转向了农民的社会保障方面。

据本刊了解，目前全国处在最低生活水准的农村人口约为3600万人，其中的900万人为鳏寡孤独的“五保户”，700万人为贫困人口。由于这两部分人已经得到民政部门的救济，现在中央着手建立的农村最低生活保障制度主要就针对剩余的2100余万人。

据悉，农村最低生活标准将按照每人每月30多元发放，和五保户、贫困人口的救济标准相同，这项工作仍然由民政部负责。这三部分人加在一起，将让中央和地方财政支出100亿元以上。对财政充裕的地方，中央与地方各负担一半。

由于各地情况千差万别，经济与社会发展水平不一，今年的中央一号文件特别提出：各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。有条件的地方，可探索建立多种形式的农村养老保险制度。

“农村最低生活保障制度只是先打一个底子，将来经济发展、财政收入持续增加之后，农村的社会保障体系会逐步完善”。上述专家说。

其次，建立农业保险机制。

“既然是现代农业，在生产、物流、金融、市场等方面都已发展到一定阶段的情况下，没有保险显然不成体系。”上述专家说。另外，去年全国农业遭受了1998年以来最大的一次自然灾害，也加快了中央决策的脚步。

因此，中央在一号文件中称，要“积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系”。

根据一号文件中“扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险”的精神，在数个省份进行了农业保险试点之后，今年将出台一系列法规来对此进行规范。

保险具有跨财政金融的双重功效，而今年主推的农业保险则集中在财政支持的保险方面。与一般的财产险 、人寿险不同，财政支持的保险属于政策性保险。从事农业生产的农民有望在相当程度上获得“旱涝保收”，用陈锡文的话来说，不必再靠天吃饭。一旦遭遇天灾将可望获得收成70%～80%的补偿。

到下半年，农业保险条例有望出台，中央关于扶持农业保险的具体方案也将随之出台。

“三农”机制渐成体系

回首2004年以来的4个中央一号文件，主题从“增收”到“提高农业综合生产能力”到“新农村”再到“现代农业”，一个解决“三农”问题的体系已经日渐完整。

2007年的一号文件通过6处新机制、5处新补贴、18处增加投入来为这一过程助力。

除了建立农业保险机制，中央还提出要建立“三农”投入稳定增长机制、完善农村公路筹资建设和养护机制、积极探索农业科技成果进村入户的有效机制、创新农村社会管理体制机制、健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。

其中，中央在投入稳定增长机制上的着力最多：各级政府要切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村；国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让收入用于农村的比重；中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度，尽快形成新农村建设稳定的资金来源；2007年，财政支农投入的增量要继续高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年。

“这实际上在改变此前一年一议、一事一议的办法，在朝制度化的方面发展。”这位专家说。

另外，一号文件还宣布要“健全农业支持补贴制度”。5处新补贴包括：加大良种补贴力度，扩大补贴范围和品种。扩大农机具购置补贴规模、补贴机型和范围。加大农业生产资料综合补贴力度。中央财政要加大对产粮大县的奖励力度，增加对财政困难县乡增收节支的补助。

2004年十六届四中全会上，中央提出要施行“工业反哺农业、城市支持乡村”的政策，此番加以完善的农业补贴制度，显然是对这一政策的具体落实。