社保政策５个缺憾

傅兴宇　丛　峰　丁文杰

张连清说：“大家都一样是公民，一样为国家出过力，待遇咋能相差这么大呢”

一想到2008年奥运会，冯群林就笑了。对她来说，2008年不仅是北京奥运会，更让她开心的是终于可以拿“社保”了。2008年她正好50岁，按照有关规定她可以直接领“社保”，而不用再缴钱了。“奥运会开始前我就可以拿钱了，是6月份开始拿。”冯群林告诉《瞭望东方周刊》记者。

冯曾是重庆市四川维尼纶厂化纤分厂牵切纺车间的一名操作工，因为单位效益不太好于2001年“买断”工龄而赋闲在家，从那时起，“社保”就由她自己缴纳，每个月近300元。

如果按照重庆市目前的低保标准来计算，冯群林2008年6月开始，每个月可以领到1200元左右的社保金。

在过去10年，越来越多的类似冯群林这样的中国普通民众已开始享用中国社会保障事业发展带来的种种果实。

在过去10年，中国社会保障事业取得了显著的成就。其中一个主要的标志是，全国有2亿多人进入了社会保障网，所有省市初步建立起社会保障的体系架构，中央和地方社会保障资金投入不断增加，各级政府的社会保障政策扩张迅速，城镇居民保障日益完善。

在过去10年，中国社会保障在覆盖面、受益人群和基金征缴等方面，都进入了一个较高成长期。为了更好地了解当下中国社会保障事业发展的现状，《瞭望东方周刊》记者在北京、上海、四川和东北等地，采访了一些社保专家、政府官员和城镇居民。他们普遍认为，社会保障作为市场经济条件下维护公民权利、实现社会控制、调节贫富差距和促进社会与经济协调发展的全球性公共政策，在中国正逐步得到认可，获得了更多实践。

然而，专家们也表示，近20年的计划经济社会保障向市场经济社会保障转型过程，也越来越凸显出中国社会保障(以下称“中国社保”)政策存在的一些缺憾。黑龙江省劳动和社会保障厅副厅长梁席民形容社保这是“伟大的成绩、天大的问题”。

制度安排期待更加合理

中国社会科学院社会政策研究室主任、研究员杨团认为，“摸着石头过河”是中国社保转型时期的实践特点。这个过程不仅艰难而且痛苦，关键还在于首先它缺少合理的政策制度安排。对于社会保障来说，最重要的是在搞清楚社会保障政策的政治、经济价值和目标的前提下，制定周全完备的政策。

包括中国人民大学社会学系教授李迎生在内的一些被访者告诉《瞭望东方周刊》记者，这体现在目前的社保政策指向还不具备覆盖全民的特征。

其中最为典型的是把社保对象从城乡、工农等区域或不同职业等割开。被称为社会稳定“减压阀”的社会保障，原本是调节社会财富分配和公平的一种手段，而本刊记者调研时却发现，现行社保政策和工作中，城乡、群体和单位间差别很大，最需要保障的人群没有办法享受到有效保护。

“反差”最大的是城乡之间。

劳动和社会保障部社会保障研究所所长何平介绍，全国有7．8亿农民，直到2005年，参加农村养老保险居民为5400万，不到农民总数的7％。除此之外，只有部分地区农民享有最低生活保障和零星救济，而城镇人口享有的失业、工伤、生育等保险和就业、教育、医疗等救助，农民几乎没有。

即使农民享有的社会保障，其标准也较低，很难起到保障作用。如养老保险，据调查，浙江许多农民每月养老金为2到3元，而地处西部的四川省，最低的农民一年还领不到1元钱。

在机关事业单位和企业两种组织形式之间，社保标准也存在着明显反差。

《瞭望东方周刊》记者在东北采访时，哈尔滨锅炉厂67岁的退休职工崔志杰说，他现在最大的意见就是，企业退休职工与机关事业单位相比养老金标准差别太大。他说：“机关事业单位的平均每月养老金至少是企业退休职工的两倍。”

崔志杰有40年工龄，1996年退休，现在每个月能领到830元的养老金。他说，他的养老金水平在企业里算不错的了，很多人每个月只有400多元钱。

77岁的哈尔滨汽轮机厂退休工人张连清，曾参加过抗美援朝战争，已退休15年了，每月养老金仅为610元。他的老伴也是汽轮机厂退休工人，每月领到的是400多元。两年前，老人唯一的儿子因病去世，留下了一个还在读书的孩子。现在，张连清爷孙三口挤在一个26平方米的小房子里住。记者看到，老人衣服的领口全破了，用线缝的。张连清说：“大家都一样是公民，一样为国家出过力，待遇咋能相差这么大呢?”

据《瞭望东方周刊》记者了解，一般情况下，各地机关事业单位退休人员养老金水平，是企业退休人员的两倍左右。据成都市劳动和社会保障局局长李小新介绍，目前成都市企业退休人员月均养老金是606元，其中有43％的人低于500元。事业单位退休人员的月均养老金是1200元到1400元之间。

李迎生表示，当前社会保障尚未取代GDP增长而成为各级政府一个首要的政治、经济、社会发展目标，因而对相当多的地方政府而言，社会保障也没有成为其最大的、经常性的财政支出。

接受《瞭望东方周刊》记者采访的一些社保专家说，中国政府财政的社会保障投入不到全部财政收入的15％，不足发达国家的一半。这一方面反映了我们仍处在社会主义初级阶段的国情，另一方面也反映了我们在这方面与发达国家的差距。

我们的现实情况是，社会保障预算，从中央到地方，没有成为法律规定。中央和地方的社保财政支出相互分割、责任不清、缺少协调和相互补充。哪一任、哪一级政府领导开明，愿意为老百姓办好事，财政的社保支出就多一些，反之就不一定了。

公平性失衡

《瞭望东方周刊》记者在采访中发现，当下社会保障政策的第二个缺憾是公平性失衡。比如，目前全国1．2亿农民工中80％没有保障；1．38亿乡镇企业职工既未进城保，也未进农保；4000万失地农民“进城”后也未能得到有效保障。

李迎生对本刊记者说，经济增长很快，社会保障落后于经济增长，是一种不公平。七亿多农民这个最大困难群体没有或很少享受社会保障，60％的农民只占有不足30％的国家公共福利资源。

本刊记者在东北基层采访，听到有些政府干部这样讲：社会保障不能完全讲公平，完全讲公平就办不下去了。农民人数那么多，保得起吗?国务院发展研究中心社会发展研究部部长、研究员丁宁宁说，改革开放后，社会保障是从解决国有企业改革遇到的尖锐矛盾入手起步的，而不是面向全民。于是，城里人就普遍享受到了改革后的社会保障。他认为，中国建立市场经济条件下社会保障从一开始，就缺少比较公正公平的社会政策。

大连理工大学兼职教授、原大连市劳动保险公司总经理、社保专家陈仰东对《瞭望东方周刊》记者说，社会保障作为公共产品，如果单一强调效率优先，

就难以保障公民权益和公正公平，二次分配也不能有效缩小贫富差距和保护弱势群体，结果就会进一步拉大城乡收入差距。

他说，打破平均主义、让一部分人先富起来、效率优先和奖勤罚懒等，是改革开放以来政府和社会在分配方面倡导的理念和行为方式，它对打破“大锅饭”、加快经济发展是十分正确的。然而，将这些理念用于现代社会保障就不合适了。因为社会保障的本质特征，是在一次和二次分配中实现公正与公平，目标是确保困难人群的基本生活。现在，社会保障政策中公平性失衡、对中低收入阶层没有普遍惠及等，或多或少地与并不正确的社保理念有关。

中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军在接受《瞭望东方周刊》记者采访时说，可怕的是，一些地方政府把贫困人口数量报得很少、确定标准很低，全国统计为2610万人，而实际上不止。一些人说农民有土地不需要社保、至少现在还不急于搞社保。这种理念显然是错误的。

温铁军认为，解决“三农”问题，就应把农民的社会保障问题纳入到全国的统一社保盘子中来，让他们分享经济发展的成果。保障的办法可有多种形式，包括让农民享受长期、稳定的收入保障的办法。

接受本刊采访的一些专家和从事社保工作的干部还注意到，社会保障有些行政规定体现出的观点值得商榷。例如一些地方政府的某些社保项目特别强调在“有条件”的地方先搞，意思是没有条件的地方不搞，而正确的社保理念是政府必须将最没有条件的人群首先纳入保障。

还有一些地方为减少保障支出，提出了“天下没有免费的午餐”、“不就业无保障”、“社保不养懒汉”等口号。有的大学甚至规定学习好的大学生可以享受贷款助学、学习不好的不给贷款等。

中国协同作业网董事长汪晓来说，现在，医疗保障资源在不同群体间的分配出现了两个“二八”倒挂现象：一是20％的人口占有80％的医疗保障资源；二是80％的医疗保障资源只集中于20％的城市大医院。这也是当前社会保障不公平的一个现象。

重要的是，在一些不公平的“倒挂”现象还未能有效解决的同时，部分地方出现了工作不力或故意克扣政策的现象，使社保这个“减压阀”的作用大打折扣。

据四川、辽宁、黑龙江和湖南等地劳动部门反映，一些企业退休职工对养老金差距过大问题的反映，已超过工资矛盾、工伤纠纷等成为信访的第一问题。《瞭望东方周刊》记者在上海、鞍山、成都随意翻看了几封企业退休职工的联名信，发现信中的措辞激烈。

辽宁省普兰店市人大主任于临奎对《瞭望东方周刊》记者说，近年来，辽宁省发生了多起企业职工群体性事件，表面上看，有领导腐败、违法破产、国资流失等多种原因，但职工的养老、医疗等切身利益受到侵害，则往往是他们上访的原始动因之一。

2005年6月，大连皮子窝化工厂(以下称“皮化厂”)近千名职工深夜冒雨上访，最初的原因，就是企业破产清算时没有为职工办理医疗保险。

随着时间推移，长期透支健康的农民工病、伤、残等问题也逐渐暴露出来，因在社会保障覆盖之外，一部分人的生活陷入困境，成为容易引起社会动荡的又一因素。

42岁的王成勇是四川省江油市方水乡农民，2003年7月，在山西大同市泉子沟煤矿放炮时被炸伤，瘫痪在床。本刊记者见到他的时候，由于长期卧床，王成勇的皮肤已大面积溃烂，曾经150多斤的体重，只剩下70多斤。他说，当年煤矿赔偿的5万元钱早就花光了，全家人现在衣食无着。附近一些和王成勇类似的工伤农民和遇难者家属，已要求矿老板追加补偿或政府保障其基本生存需要。

总体目标尚需清晰

上海市劳动和社会保障局副局长鲍淡如在接受《瞭望东方周刊》记者采访时说，中国太大，一个省市的人口、面积等几乎相当于一个小国家的数量，因此社会保障的确要渐进式、有差别、分几条腿走路。但全国社保政策需要确立一个总体目标、建立一个统一平台。现在，远期总体目标还没有把全民保障考虑进来，近期目标中农民工作为社保焦点也没有统一政策，各地都是自行做主。全国机关和事业单位的社保目标是什么，没有一个确定的方向。

《瞭望东方周刊》记者发现，总体目标不够清晰是现行社会保障政策存在的第三个缺憾。江西省曾有一位社保干部比喻说，如果社会保障目标是一只“兔子”，社会保障政策就是一只“猎鹰”，“猎鹰”要始终围绕抓住“兔子”这个目标采取行动才对。目前的社会政策还缺少总体目标的统一规定性，也缺少猎取目标的机敏灵活性。

客观上，社会保障的重点目标之是完善养老和医疗保障。而相对养老而言，医保更复杂、群众更需要。社保专家们一般认为，要一下子全部解决养老和医保问题并不现实。关键是现在就去做，把能做的先做起来，而不是等“有条件”再做。

哈尔滨锅炉厂退休职工崔志杰说：“对医疗感觉简直恐惧。现在，我们的医疗卡里每个月的门诊费是20多元，还不够感冒吃点药的。大病报销的比例也很低，还是住不起医院。曾与我在同工组的一个退休老工人，得了脑血栓住院，自己也花了几万元钱，后来实在没钱了，只好出院。”

四川维尼纶厂职工冯群林对记者说，从她几年前“买断”工龄后，厂里就不再给予她任何医疗保障了，“一分钱都没有”。

采访中，一些退休下岗职工告诉本刊记者，在国有企业改革基本完成并经过两三年的过渡期后，部分地区社保矛盾已经超越就业，成为他们最需要迫切解决的敏感问题。

在大连皮化厂职工家属区，61岁的退休职工赵猎文告诉本刊记者，企业自2003年破产后职工一直上访不断，而引发这一系列事件的最初原因，就是当地有关部门在企业破产清算时给下岗职工办了一个“假”医疗保险卡。

赵猎文说，当初企业与职工解除劳动合同时，说已经为他们办理了城镇职工基本医疗保险，大家可以“后顾无忧”了。可是，当职工去医院看病时，才发现手里的医保卡一分钱都没有。

崔志杰说，国企搞改革，职工虽有些怨言也能接受了，要求也不高。但如果在养老和医疗保险这些“保命”的事情上失信于人，职工们下岗的郁闷和对未来的恐惧，很可能就转为对企业、甚至是对政府的气愤。

一些社保干部建议，以建立符合国情、覆盖全民、全国统一的社会保障为总体目标，应成为社保政策调整的主要内容，在强化社保目标定位的理论研究的同时，要把一些迫在眉睫又能够做到的措施付诸行动。

本刊记者采访中，也发现一些企业存在拖欠社保费的现象。《湖北日报》报道称，湖北省政府曾举办了全省重点欠费企业缴纳社会保险费学习班，有意思的是，来参加学习的不少欠费企业是利税大户，并不是连工资都发不出的困难户。那么，这些企业老总们到底有何种“拖

欠”心态呢。

湖北省劳动和社会保障厅有关人士指出，这是认识上的误区造成的。一些企业老总不知道社保也是职工通过劳动应该获得的合法权益，不能拖欠。事实上，月工资和社保费都是职工的合法收入，都应作为“硬件”列入企业经营成本。一些企业把社保费的支付当成“软”的，让其“靠边站”，实际上是对职工合法权益的侵害。

另外，还有一些企业认为，自己企业退休人员很少，每年按职工工资比例应缴的养老保险费大大超过本企业实际需要支付的养老金总额，是为“进钱户”作了贡献，太吃亏了。社保专家认为，这是实行差额缴拨时造成的认识误区，也是一种短视、浅视观念。从长远来看，出钱正是为了进钱，眼下出得多今后就进得多。何况社会保险本身就具有一定的互济性，不能看单个企业眼前的出多进少，没有必要分什么“出钱户”与“进钱户”、“吃亏”与“划算”。

缺少法律支撑

事实上，解决社会保障目标的不确定性等问题，就要将全民社会保障制度、目标法定化和法治化，用以规范政府企业、乃至全社会的社保行为，包括公共财政的分配支出行为。

黑龙江省劳动和社会保障厅副厅长梁席民、社保专家陈仰东等在接受《瞭望东方周刊》记者采访时谈到，建立市场经济社会保障以来，中央和地方政府出台了成千上万、千差万别的行政规定，其中最高层次的行政法规就是国务院制定的失业和工伤两个保险条例，其余多是行政部门的规章。宪法所定义的社会保障与有关条款，没有具体法律加以细化。中国未来要建立什么样的制度体系框架?从中央到地方都还在“摸着石头过河”、“试而不定”，基本没有清楚的法定描述。

社保无法可依表现在基层，主要是一些地方领导者决策的随意性和社会保险基金征缴、扩面的软弱。所以，需要抓紧研究制订符合国情和国际社会一般规则的社会保障法。通过立法，弥补当下社会保障政策的第四个缺憾一一缺少法律支撑的问题。

黑龙江省劳动和社会保障厅赵志刚对《瞭望东方周刊》记者说，基层社保经办机构遇到的两个最大问题，是社保的扩面和基金征缴比较困难，原因是他们对个人、企业参保和缴费没有法律强制性。

几位接受本刊采访的社保专家也谈到，现在中央和地方行政机关出台的大量社会保障条例、政策法规等，绝大多数都未上升到国家法律规范层面。2004年宪法修正案虽然首次将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”载入宪法，宪法有关条款也规定了公民有享受保障的权利，但因没有细化法律而显得概念化。

社保专家何平等认为，没有社会保障立法，社会保障政策、制度、目标等就难以定型、固化、统一和完善，公民保障权利就难以保证。大连东亚律师事务所律师麻柔鹏说，他们每年都要受理一些民工工伤投诉案件，因保障法律欠缺，胜诉和赔偿艰难。

而大连理工大学博士宋悦华对记者表示，在社会保障政策制定上，许多老百姓没有参与、解读和维权意识，也是社保政策缺少支撑的原因之一。

《瞭望东方周刊》记者在北京地坛医院采访了来自河北衡水的一名农村妇女，她患黄疸性肝炎住院，交了5000元钱。她丈夫估计妻子住上两周院得花掉1．8万元，相当于全年收入的一半。这两位农民说，他们不知道什么叫医疗保障，也不知道怎样参加医保，也从未想过治病有人给“报销”。

宋悦华分析说，农民文化水平普遍低、信息不灵，加上农民有土地，所以他们大多数人不懂得社会保障是他们可以拥有的权利。

他认为，类似的公民意识，一方面看对社会稳定有好处，另一方面看则对改变社会保障政策与现状有害。农民社会保障的需求将是大量的。政府应当尽早转变社保理念。

管理体制高度分散落后

社会保障体制高度分散落后，是目前社会保障政策存在的第五个缺憾。世界银行中国代表处社会保障专家于小庆对《瞭望东方周刊》记者说，中国社会保障体制高度分散是令人担忧的事情。人口老龄化使中国养老风险很大，但目前统筹层次却很低，有些地方是县级统筹，造成地区分割、企业与机关事业分割、劳动力就业市场分割。她认为，劳动部、民政部和卫生部等部门分别负责养老、低保和医疗保险等在管理体制上是有问题的。

《瞭望东方周刊》记者在全国一些城市采访了解到，中国各地的社会保障经办体系建设参差不齐，经办机构的名称、职责、工作人员身份、基金征缴主体等都各自为政，在全国没有统一标准。尤其是征缴主体有的是劳动保障部门，有的是税务部门，人为因素制造的一些工作障碍，也给将来实现更高层次统筹埋下隐患。

江西省劳动保障部门一位人士告诉本刊记者，现在社保体制，一是经办机构名称五花八门，有局、厅、办、中心、所、统筹办、公司等不同名称，尤其是叫“公司”的，让老百姓觉得是赚钱的，容易引起误解；二是社会保障部门内部以不同险种成立不同机构，“一个和尚一座庙”。有的地方成立养老局、医保局、就业局、社保局，现在要推进工伤保险了，有的地方又在筹划成立工伤保险机构，安排工作人员。这些机构有的归劳动保障部门管，有的归卫生部门管，一些地方又是民政部门在搞“农民保险”。上海市社保中心一位人士告诉本刊记者，他们曾连续三天接待了同一城市的三批参观学习者，分别由分管养老、医疗和机关事业的三位副市长带队。

社保经办机构工作人员的身份全国也是不统一的，有的地方是公务员、有的视同公务员待遇，有的属事业单位工作人员，有的什么也不是。现在一些地方的社保部门都在争取理想中的“身份”，认为争取好了对开展工作也有好处。

各地社保经办机构也是相当分散。虽然中央早就有文件要求、并提出社保体系实行垂直管理，但大多数省市都没有落实，依然分散。“为什么中央明确提出的政策不执行?我们基层干部怨气很大。”江西省一位基层社保干部很是不解。

据了解，目前社保上只有几个省份在实施省级垂直管理，很多省也早就提出垂直管理，但一直没有实施下去。一些基层干部反映，部分地方政府为了招商引资，对企业采取保护性措施，让企业少交社保资金以降低企业经营成本，这给社保护带来一定困难，也给社保部门垂直管理制造了体制性的障碍。

江西省一位业内人士说，国家要有社保垂直管理的配套政策，实施预算管理，明确各级政府责任，量化征缴指标。按照中央要求，社保征缴要占财政收入的5％～15％，如果地方政府征收不到位，就用财政资金补贴。这种垂直管理的体制至少有利于解决社保的宏观调剂。比如江西省1／3的县社保基金不够支付两个月，而有的县能够支付10年，如果垂直管理则可以对资金进行合理的调控。

征缴主体之争当休，也是当下社保管理上存在的一个重要问题。目前，中国社保资金征收有税务和劳动保障两大部门，在全国省份各占一半。在《瞭望东方周刊》记者采访中，一些社保部门干部对税务征收多有怨言。他们认为，两者都是政府组成部门，做同样的征收工作，社保部门不能收管理费，税务部门征收却能提取费用?黑龙江社保局干部赵秀芳说，现在个人欠缴纳社保问题很突出，税务部门征收，他们往往不知道谁缴谁没缴。比如齐齐哈尔市税务和社保部门配合不好，就给社保工作带来很大困难。“有的地方虽然出台措施奖励社保部门增收，但落实不到位，因为税务和财政部门是一家。”

于小庆认为，由于法律体系没有建立，社保资金依然是费而不是税，如果企业不缴纳，则无法通过法律的途径去执行，只能通过媒体等来促动。这些问题都应该进一步研究解决。

劳动和社会保障部社会保障研究所所长何平说，中国社会保险基金统筹层次太低、管理高度分散，难以进行全国调剂和均衡发放，是造成基金征收、养老支出和待遇享受等苦乐不均的一个体制原因。