美国责任政党政府理论的历史与现状

[摘要]责任政党理论由美国政治学家威尔逊在上个世纪初提出，并经过福特、谢茨施耐德等学者的发展，尤其是在“新政”期间这一理论得到迅速发展，从而成为美国20世纪最具影响力的政治学理论之一。这一理论分析了政府中的政党功能，对美国的政党责任的履行进行了严厉的批判，认为美国政党只有结束目前的松散与分裂，才能更好地建设民主国家。

[关键词]理论述评；责任政府；责任政党

[作者简介]姚尚建，政治学博士，华东政法大学政治学与公共管理学院副教授，上海201620

[中图中类号]D5[文献标识码]A[文章编号]1004－4434(2007)11－0077－06

美国自诞生以来，政党和政府制度便开始成为争论的热点问题。应该指出的是，即使在今天，对这一制度的批判与反思仍然在持续之中。在这场长达两个世纪的争论中，围绕政党的功能形成了不同的理论，责任政党政府理论就是其中较为重要的一种。责任政党政府理论主要集中在政府中政党责任体系的阐述，或者说在什么样的条件下，政党应在政府中承担何种责任，从而使责任政党政府理论成为近一个多世纪以来美国政治学界的一个热点问题。

一、伍德罗·威尔逊与责任政党政府理论的缘起

建立类似英国的政府体制的主张自美国独立以来就是一种比较常见的观点，但到了19～20世纪，这一观点才开始上升到理论。伍德罗·威尔逊堪称这一理论的首倡者。因为早在1879年，尚在普林斯顿大学读书的威尔逊在《国际评论》上发表的一篇论文《美国内阁》里就提出了责任政党政府是美国民主的理想形式的观点。并在随后的一系列著作中完善了相关观点，从而形成了责任政党政府理论的滥觞。而福特、谢茨施耐德等紧随其后，从而丰富了美国责任政党政府理论。

(一)民主的本质与政党的功能。在伍德罗·威尔逊看来，所谓民主只是一种多数规则，是一种对政府的普遍控制，而非简单的多数参与。这些观点分散于他的著作，如《议会制政府》《美国宪政》和《新自由》《美国内阁》之中。威尔逊同时指出，如果民主意味着多数控制，那么民主的政府必须对人民负责。在兰尼看来，正是责任成为了威尔逊政治哲学的钥匙。威尔逊同时相信，政党有助于实现对政府的普遍控制，也能够完成民主体制的其他任务——诸如公共利益的表达、人民对立法讨论的熟悉。

(二)美国政党的其他功能。在威尔逊看来，英国和美国的政党在本质上并无不同。美国的政党还承担着不同的任务，即打破立法和行政机关之间的权力分裂。“国会和总统看起来好像彼此分立的政府……我们需要的是一个和谐、持久的负责任的政党政府，而非功能分散、不负责任的政府；我们能做的是仅仅是把总统和他在国会中的党团联系起来。”

(三)美国政党的特殊功能。与同时代的论述相同，威尔逊也看到了美国政党的双重本质：政党的领袖是地方党阀，而非政党的全国领袖；政党的权力中心在地方机器，而非全国委员会和议会党团。地方党阀根本对公共政策不感兴趣，他们所感兴趣的只是获得选举和政治恩赐。而这些地方党阀的形成和政府框架责任意识的缺乏在威尔逊看来主要是由以下原因造成的：一是任何政府都需要一些有影响的领导，只有这样，这些政府才能产生一贯的政策和以支持政府的责任运行的统治团体，但美国政府没有这样的领导。二是现有的政府框架不能提供这样的领导，这样的领导只有从政党中寻找。三是美国无序领导的政党也不能提供有效的政府领导。四是从中央到地方，现有的政党的分离是可悲的。他断定，只要地方党阀对私利的追求超过公共利益，那么，政党就不可能制定出真正的公共政策。因此，威尔逊断定，美国现有的政党制度不可能建立英国式的责任政党政府。只有当权力集中，执政党能够制定其所愿意的公共政策时，那么地方党阀就会消失，美国就可以很快建立真正的责任政党政府。

(四)如何在美国建立责任政党政府?威尔逊相信，要想建立英国式的责任政党政府，首先必须集中政府权力，只有这样，政党才能被引导到政府体系中来讨论公共政策。在《美国内阁》中，威尔逊认为，在美国建立责任政党政府可以采取两种方法，其一就是建立英国式的责任内阁制度；而在《美国宪政》中，威尔逊又提出了另外一种不同的思路。他不再将目光盯在美国国会，而是把目光投向总统的领导权的发展上，抛弃了在国会中建立权力集中的委员会政府的主张。他主张，总统是全民选举的全国人民的代表，他和他的政府将合法而有效地背负人民赋予的责任。

二、古德诺、罗威尔、福特的责任政党政府理论

除威尔逊以外，与威尔逊同时代的罗威尔、福特和古德诺也堪称这一理论的代表人物，他们从不同的方面回应了威尔逊的理论主张。此外，作为美国政治学会首任主席的古德诺坚信“如果政府体制是民治性的，政党就应该向人民负责，美国的政党没有做到这一点，结果就使得美国的政党领袖很难顺从人民的控制……为了促使党的领袖服从人民，党就必须是负责任的”。

(一)罗威尔的理论主张。罗威尔认为“政党只有在一个国家的政体中建立起立法议会时才产生”。也只有在议会制度中，政党才有可能摆脱传统政治中的派别的身份。同时需要指出的，政党制度也保证了议会民主制的发展。罗威尔指出，正是英国的政党制度保证了议会制度的良好运转，“英国议会制度是从政党制度产生的……责任内阁的政府，不是下议院与国王间长期斗争的必然结果……假使议会没有分为辉格和托利两个政党，就不可能想象到会有这种政治形式出现。事实上，如果没有政党的存在，这整个计划是没有意义的”。但是，在政党和政府的关系上，罗威尔也承认还存在一些不足，“在美国政府的形式下，政党制度是不可能避免的；可是，它们却没有以国家的经常机构来执行任务的机会。在政府的组织里，没有规定任何方法，可以使一个政党指定和执行它的政策，为高级职位选定她的候选人，保障他们作为党的真正领袖的地位以及控制它的行动的权力。所以，政党的机构，从全国代表大会到立法机关的党团，就不得不在政府组织以外建立起来，并且不能够很好地与后者配合。”

(二)福特的理论主张。亨利·乔·福特在理论上深受威尔逊的影响，是后者劝说福特在1908年离开了报纸编辑生涯，而成为普林斯顿大学的政治学教授。福特对于民主的看法和威尔逊、罗威尔相似。他也认为，所谓民主不是直接的普遍参与或对政府行动的监督：“如果改革者所认为对政府行为的直接监督十分重要，那么市镇政府是最好的治理方式了，因为它远比州和全国政府更能接近人民，这种不良行政的后果更为直接和迅速。”他进一步指出，虽然民主不是直接的政府行动的参与或监督，但民主仍然是一种政府之上的普遍控制“人民被号召控制政府，而非管理政府；

他们只能行其一而不能行其二”。在他看来，赋予人民太多“直接民主”的权力可能反过来损害人民对政府的有效控制，因此，他相信只有责任政党政府才是民主的可能组织。也就是说，他把创建民主的任务交给了政党。他认为政党应当表达公共意见，因此，政党必须首先建立责任。其次，政党的行动基于阶级、宗教、种族及其他因素的对抗。第三，他也相信，政党可以在政府的立法和行政机关之间建立联系。第四，他认为美国政党还有一个特殊功能就是可以有效地反对地方集权，而这在他看来也是美国政治的特色。因此，在福特看来，在美国政治体制中，只有美国政党才是一种联合、凝聚的力量。

因此，尽管上述三人的观点比较散乱，但他们还是表达了一种重要的观点——即对美国是否应该及如何建立责任政党政府的设想。由于后来威尔逊走上政坛，这一问题终究没有在他的笔下得到进一步深化。与其同时代的罗威尔和福特也没有能够完成威尔逊的理论。但是，每一个研究美国政党政府尤其是责任政党政府理论的人都必须从这里出发。不过作为一种系统的政治理论，责任政党政府理论是由20世纪政治学家谢茨施耐德完成的。

三、责任政党政府理论的发展

谢茨施耐德(1892—1971)是美国上个世纪著名的政治学家，1935年获得哥伦比亚大学博士学位，1956～1957任美国政治学会主席。谢茨施耐德教授一生著述颇丰，其中影响最大的当数其对美国责任政党政府理论的研究。《政党政府》对这一理论的提出具有划时代的意义，在这部书中，谢茨施耐德首先确认政党政府其实就是责任政府，一个组织的政党是为了控制政府，那么在政府中政党应该处于什么样的地位是值得研究的。

(一)美国政治过程中的政治主体与政治责任的分离

在谢茨施耐德看来，美国的政治过程主要是由政党(指大党)、地方党阀和小党、压力集团组成的。

1政党。从方法论的角度，谢茨施耐德认为，定义政党必须从它的目的与手段的关系上来考察。“政党首先是一个试图获得控制政府权力的组织。”这也是政党与其他压力集团的本质区别所在。或者说，“只有当一个组织已经控制了政府或能够产生和维持一个广泛的把持政府的期望，那么它才是一个大党或者说是真正的政党”。但在谢茨施耐德看来，美国的政党与棒球俱乐部并无区别。美国的政党不能唤起成员的身份认同，党员对政党亦无义务。

2地方党阀。无论是英国还是美国，任何试图赢得大选的政党都离不开地方组织。但一旦拥有地方组织，那么接踵而来的问题就是如何解决党的中央和地方的关系。谢茨施耐德认为，美国的政党问题在于，这些地方党阀虽然掌握了权力，却并不承担相应的责任。在一些地方党阀看来，他们并不是什么人的下级，“中央领袖对用纪律约束地方党阀显得无计可施”。在美国，这些地方党阀可以有效地抵制党的上级乃至中央而不受到惩罚，从而回避了政党的政治责任。更为可恨的是，在地方自治的幌子下，地方党阀可以做到既不对中央的政治纲领负责，又可以在具体的公共行政中不向公众负责。

3压力集团。谢茨施耐德基本上把压力集团看作类似地方党阀一样的政治附产品。但他也承认，作为美国政治过程中一个重要组成部分，美国的压力集团与大党、小党一起构成了美国政治主体，并在美国的政党政府过程中起着关键的作用。但是，压力集团不能履行政党的责任。在美国的政党体制下，压力集团征服并分裂了美国政党。

(二)美国政党的功能

作为责任政党政府理论最有力的鼓吹者，谢茨施耐德认为政党制度恰恰构成民主制度的核心。正如他在《政党政府》开篇所说：“毫无疑问，政党的产生是现代政府的显著标志之一，实际上，政党创造出民主政府，尤其是现代民主政府不容置疑地与政党制度相伴而生。”谢茨施耐德高度评价了政党政治的作用，他指出：“是政党政治区分了民主和独裁政治，建立了现代政治哲学。政党不是现代政府的附属物，它们处于现代政府的中心并扮演着决定性和创造性的角色。”

1美国政党是民主和自由的捍卫者。谢茨施耐德认为，美国政党的贡献的实现是历史性的。正是美国的政党维护了美国的政治格局，把复杂的政府过程简单化，并有效地控制权力。同时，他又认为，与法律相比，在推动政府及其雇员运转方面，政党机器比法律机器更为精致，这一方式意味着民主的生长。

2美国政党是责任政党政府的创建者。谢茨施耐德已经感觉到了美国政党政府体制的责任危机。公共责任在现存的选举制度中难以得到保证，因此，谢茨施耐德反复强调，把政党在选举中的竞争仅仅看作是为了赢得选举是不全面的；美国政党必须体现公共责任、制定公共政策的责任，这也是民主政治的标志，是政党与压力集团和小党的又一区别所在。

(三)负责任的政党政府——批判与重建

谢茨施耐德指出，美国现行政治体制是和公共责任相疏离的，或者说，美国的政府是不负责任的政党政府。在《政党政府》中，谢茨施耐德认为这主要是由于美国政党的分散性造成的。

1谢茨施耐德并不认为美国政党对于公共责任的疏离是全过程的。事实上，他承认，在美国政党选举过程中，两党都表现出对公共事务的极大热情，具体表现在全党的中心化过程也是短暂存在的。但在选举之后，这一过程也就宣告结束了，政党依然呈现高度分散化的特征，党的中央领袖与地方领袖的冲突依然存在。

2分散性表现为政党组织结构的分散性。在分散的政党结构中，各级政党对自身主张的关注远远超过对公共主张的关注，而在公共主张与自身主张之间的分裂已经渗透到整个政党的生命乃至每一个角落。这种分裂直接导致政党政府的公共责任的疏离与旁落。从政党组织结构看，美国的政党金字塔结构说明，美国的政党权力是高度下沉的；在州与地方党阀之间的权力划分是清晰的，而政党的中央领袖并没有巨大的政治权力；在州与地方政党机器之上的是透明如丝的“政党之幻影”。

因此，在美国如何重建责任政党政府则成为谢茨施耐德的重要工作。应该指出的是，谢茨施耐德不是在《政党政府》一书中完成这一具体构思的，而是在他随后的《争取政党政府》和其执笔的美国政党委员会报告《走向更加负责任的两党制》(1950)中完成的。

四、责任政党政府理论的成熟

1950年，美国政治学会政党委员会发表了谢茨施耐德任主要执笔人的《走向更加负责任的两党制》。报告发表以后，在美国政治学界引起了强烈的反响。报告认为，美国政党缺少效率，也是不负责任的政党，而所谓责任政党就是能够向选民提供合适的政策选择的政党。这就具体地勾勒了责任政党的路径指向。

(一)需要什么样的政党体制。《报告》认为：政党制度必须是民主的、负责任的、有效率的政

党——能够回应公众，尊重不同的意见表达，处理现代政府的复杂问题。政党责任(不管是执政党还是反对党)主要体现在政党的公共责任(外部责任)——公民的政策选择权和政党的党内责任——党魁对于党员、干部、规定的责任。

(二)环境的深刻变化对政党领导提出了新的要求。1现代公共政策与以往不同在于其首先具有广泛性，而政策的广泛性呼唤强大的政党动员。“现代政府责任已经被扩大、纵横交错，不仅体现在政府对国家的经济活动和社会生活的调节中，无论立法活动是公共行政管理，都变得无比重要。而在民主社会中，没有广泛的政治支持，任何计划都不能被接受或运作。而这些支持只有在强大政党的动员下才有可能。”2全国性政策及事务的增长对政党的要求。经过20世纪30年代的大萧条之后，经济稳定成为一种特殊的公共要求。此外，许多人对生活不稳定性的焦虑也要求政府采取必要的措施予以解决。3从美国现状看，《报告》认为在过去的20年，美国政治已从局部性、地方性政治走向全国性政治，这种全国性的政治必然需要强大的政党组织。4新的利益集团的崛起也对美国政党制度提出了新的要求。这些来自工业、农业的各种利益集团同时追逐他们新的政治目标。这些利益集团的产生破坏了传统的政党垄断规则，限制了后者的传统的行动自由。因此，未来成功的政治领导者必须能够做到在新旧政治集团之间建立联盟，这就是美国的政治环境。

(三)责任政党政府体制建立的路径。《报告》认为，美国责任政党政府体制建立的路径主要体现在政党结构、党内关系、政党纲领、政治参与、政治资源等重构上。

1重建全国性政党主体责任体系。《报告》指出，针对美国现行的两党制的主要问题，最好的前瞻性目标就是建立更加合适的全国政党结构，如全国代表大会、全国委员会、常设性的政党理事会等。《报告》建议，必须建立一个机构促进同一党的全国、议会和州之间组织的和谐，在白宫和国会间建立联系，在总统与他的国会党团之间建立联系，促进理解和沟通。

2重建全国政党党内的责任体系结构。《报告》批评了美国的政党组织模型在权力分布上的界限不清等诸多不满意之处；强调重建州和地方政党组织关系、重建全国、州、地方政党组织关系、重建政党总部与工作人员关系、重建全国政党纲领责任意识、重建国会党团责任体系。

3扩大党内民主，扩大政治参与。在美国政治学会看来，正是广泛的民主参与培育了责任，正如政党在其事务和政策方面的民主控制。一个更加负责的政党制度是和其政治参与的形式及其一般水平紧密联系的。而美国责任政党政府建立的困难首先在于美国没有必要的党内民主。党内民主必须是双向互动的过程。改革提名程序、选举制度，尽量扩大政治参与。

由此，从1879到1950年，从威尔逊到谢茨施耐德，从《美国内阁》到《政党政府》，再到《走向更加负责任的两党制》，美国责任政党政府理论用70年的时间完成了巨大的理论原创和完善。在美国这样拥有分权传统和联邦主义的新兴国家里，破天荒地提出这样一种接近欧洲的理论注定要引发长时间的争论。事实上，从这一理论的提出开始，这一理论就开始了长达半个世纪的争论，而且在今后的一段时期内，这种争论仍然有持续下去的可能。不管怎么说，美国责任政党政府理论开辟了美国政治学的一个重要的历史篇章。

五、责任政党政府理论的评价

我们在考察美国责任政党政府理论时，不难发现，理论的倡导者对于欧洲议会制国家的政党政府制度的推崇痕迹。由于分权制度的精密设计，作为一种制度“例外”的美国将很难产生欧洲的责任政党政府。但是，理论的提出在美国政治学界仍然体现了划时代的价值，正如奥斯丁·兰尼指出的那样，这个理论唤起了一个困难的、值得反复思考的问题。

(一)美国责任政党政府理论提出的积极意义。美国责任政党政府理论是美国学者出于欧洲责任政府制度的景仰而提出的，它的提出有深刻的美国社会背景。在进入20世纪以后，凯恩斯主义的兴起使人民需要国家提供更强大的控制力，但美国两党制仍然停留在传统的选举层面上，仅仅为了总统和议员的选举而运转。同时，为了争取更多的选票，两党在政策上也趋向接近，因此，“在很多美国人看来。政党并没有太大的意义。美国的两大政党总是叫人觉得有点相似，彼此在基本价值观、意识形态以及政纲上有大量雷同之处，大选通常是依靠政党候选人的个人人格魅力而不是政党的公众亲和力”。在此前，马克斯·韦伯也在《政治作为一种志业》中也颇有微词，“有些政党，特别是美国的政党，在关于宪法解释的旧日冲突消失了以后，已经变成了纯粹以猎取官职为目的的政党；至于实质的纲领，乃是可以按照获取选票的几率而随时改变的”。但马克斯·韦伯承认，起码在他的时代，他已经能够预见，“猎官制将会逐渐消退，而党的领导在性质上也会有所改变——不过我们尚不知道会怎样改变”。因此，就在市民社会高度发达、利益集团日益成熟的上个世纪50年代的美国，政党制度作为民主制度的守护者已经逐渐失去其原有的感召力。而同一时期，基于“新政”后的政府公共责任的增加与美国政党制度的衰落却形成鲜明的对照。责任政党理论的提出试图使美国政党寻找一个新的合法性基础，继续发挥民主守护者的积极作用。

(二)美国责任政党政府理论提出的消极意义。责任政党政府理论提出以后，经过了漫长时间的争论，尤其是经济滞涨的出现，国家干预主义开始逐步走向衰落。而对国家干预主义的批判也必然导致对责任政党政府理论的深刻反思。因此，在随后的论述中，学界往往对责任政党政府理论有所提防。一般都认为，这一理论的提出使公民可以选举政策对他们有利的议会党团。但是，由于美国宪法的限制与美国传统的分权主义的政治环境，美国不可能走向英国式责任政府的道路。因此，过分强调政党的责任，尤其是在公共政策方面的责任必然损害政府的独立性，并再次改变美国的宪法，甚至危及美国的政体。更危险的是，由于两党对政府公共政策的话语权的争夺，有可能突破原先的政治框架进行权力的争夺，并最终使党团的竞争扩大到议会以外的政治机构，最终消解宪政国家的民主精神。因此，美国政治学会政党委员会的报告发表以后，在被美国的政治学者反复阅读的同时，也导致了近半个世纪的众多的批评。尤留斯·图纳认为学会报告中的建议有可能导致一党制。奥斯丁·兰尼则认为，党内民主制是非常遥远的目标。因为如果党魁向每个党员负责，那么在充分讨论后仍然不能同意政党主张的党员将如何继续参与政党的事务之中?谁还有可能被看作是政党的一员?这些问题是难以回答的。事实上，党内民主制是否能保障政党有效地实现其目标是不得而知的。因此，怀特也认为，学会报告提出的目标是夸张而虚幻的。

半个世纪过去了，在欧洲，“民主制中政党政府的出现，使政党能够同时对行政机构和立法机构施加影响，而且(至少在有的时候)还能影响到司法机构。在这种情况下，依据分权原则本应各自分立的两种权力、甚至所有的三种权力就合并在一起了。在当代议会制政体中已经发生了这种演变时，而在美国则还没有出现类似的趋势：在议会制下，可以确保在议会和内阁中都是由同一个取得多数的政党占据支配地位，而美国总统因为是选举中直接产生的，所以，行政机构和立法机构可能由不同的政党取得多数并加以控制。进入新的世纪，美国责任政党理论仍然作为一种重要的问题被学者偶尔提起。2001年，加州大学芭芭拉分校的助理教授詹姆士·亚当斯的观点可以看作是对这一问题的当代解读。他认为，在选民和党团之间，有三个问题必须得到有效解决：一是政党由于争夺选民而形成的政策分歧。没有这些分歧，选民就没有机会通过其选票来影响政府的政策，而竞争性政党之间的政策对话却又可能使其失去吸引力而失去大量的选民。因此，在政党政策与政策的支持者之间是很难达成一致的。二是争取选民应该注意政策的部分稳定性。因为激变的政策容易使选民不知所措，而即使当选民被告之改革后的政策将保持稳定时，选民们仍然担心当选的政党也会轻易改变政策。三是部分选民的政策投票。选民必须基于或至少部分基于对政党政策的评价来决定其如何影响政府的公共政策。如果选民没有被政党的政策所吸引，那么，强化政党和选民的纽带是危险的。

但不管怎样，责任政党政府理论是美国上个世纪以来的、最重要的政治理论之一。这一理论既使美国政治学界获得了反思其传统政治制度的契机，也有助于我们进一步认识美国政党制度和政府制度的未来走向。