中国“家底”：谁来打理？如何打理？

谢良兵　权　静

如何给三块国有资产都找到当家人，已经有当家人的又如何妥善处理监管与经营的关系，如何打造中国特色的“淡马锡模式”，将成为今年国资改革的重点议题

中国最后一块国有资产的“保卫战”已经打响！

2006年12月31日，是全国行政事业单位资产清查工作的基准日。这场由财政部组织开展的行政事业单位“清产核资”，将持续到2007年7月。

最后的“家底”大清查

国有资产一直是一个缺乏严格界定的概念。从资产的经营性来划分，国有资产包括经营性国资和非经营性国资。经营性国资又分为金融国资(即金融机构国有资产)和非金融国资(即企业国有资产)；而资源性国资和行政事业单位资产属于非经营性国资。

长期以来，国家对行政事业单位资产管理方面还无法达到“心知肚明”。一方面监管机构不明确、管理立法滞后，另一方面行政事业单位改革缓慢，导致这部分资产闲置、浪费和流失严重。此次的行政事业单位“清产核资”，无疑成了最后的“国资保卫战”。

“行政单位与事业单位、事业单位与企业的边界并不清。”在财政部财政科学研究所所长贾康看来，财政部开展这项改革的最大的难度在于，社会目前的这种转型期，有大量的单位在这些界限的边缘地带。

“我们的做法已经得到了财政部的肯定。”2006年5月26日，从北京汇报工作成果回来的地力木拉提•尼亚孜表示，对接下来的工作充满信心。地力木拉提是新疆维吾尔族自治区财政厅行政事业资产监督管理处处长。新疆是行政事业单位资产监管改革的试点地区。

地力木拉提没有想到，在他回新疆10天之后，财政部就颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》，2006年7月1日起施行。一场数万亿元行政事业单位国有资产监管的改革自此拉开大幕。

试点是2005年初开始的。行政事业资产监督管理处成立的目的，就是要改变行政事业单位国有资产的管理方式，由原来的分散式管理变为统一的集中管理；而后再确保国有资产“先保卫，后提高”的监管方针。

改革的首要工作，则是对全区的行政事业单位资产进行“摸家底”。令地力木拉提意想不到，“摸家底”的结果是，2005年新疆行政事业单位完成产权登记的资产比上年增加了200亿元，逼近900亿元，资产增幅超过20%。

利用“资产信息管理系统”进行工作的6位工作人员，在清查登记中发现，各行政事业单位对资产管理疏忽，资产产权意识和成本效益观念淡薄，“重钱轻物”“重物轻管”，运行效率低下。许多单位存在着大量闲置资产，大大降低了国有资产的使用效率。

而国务院发展研究中心宏观经济研究部“我国行政事业单位国有资产管理模式研究”课题组在调查中也发现，以在京中央行政单位房产使用状况为例，在被调查的106个中央部门在京行政单位拥有的2056.6万平方米产权房产中，有0.4%的房产处于闲置状态，面积达9.1万平方米。

同时，“有账无物、有物无账”的现象严重。国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员孟春向记者介绍，根据黑龙江省的反映，在该省组织的一次资产清查中，被查的103家单位中有78家存在账外资产，账外资产总值达到18.1亿元，占资产总值的28.5%。

课题组的调研还发现，行政事业单位资产使用分配不均。如某中央单位在职人员98人，实际占用车辆48台，平均两人就占用一辆车；与此同时，却有6.6%的部门百人平均占用车辆低于10台，如某单位实有职工169人，却仅有车辆14台。

资产清查工作之后的工作，或许就是考虑如何盘活这笔国有资产，提高行政事业单位非经营资产的利用率，保证这些非经营性资产的保值增值了。但这个问题的解决，又有赖于日后行政事业单位资产到底归谁管理。

混沌的“国资当家人”

事实上，我国目前的国有资产管理体系仍处于“混沌”状态。2003年以来，国家通过成立国资委的方式作为载体，以承担企业国有资产出资人的角色，但金融机构和行政事业单位的国有资本管理，均难以破题。

从1988年国务院成立国有资产管理局开始，中国的国有资产管理体系就一直处于各部门利益的纠葛之中。当时，中央政府把国有资产出资人的权利，分散给了国资局、财政部、大型企业工作委员会、经贸委、计委、中组部、主管部局等部门。

资产权归财政部、投资权归国家计委、正常运营是归经贸委、人事权归企工委、业务管理归各主管部局，这样的“五龙治水”管理模式，令国资局的处境异常地尴尬。而且，当时的国资局还只是财政部下的一个副部级单位。

当时的考虑是，不成立一个权力集中的机构，目的就是要建立一个相互约束、相互监督的国有资产管理体制。但这样的模式，却使国资局缺少充分的、独立的专司国有资产管理的职能和权力。“‘五龙治水成了‘五马分尸。”一位专家曾如此评价。

在国务院发展研究中心研究员郭励弘看来，国资局管理上的矛盾重重，职能地位难以清晰，导致国资局实际上只能做一些辅助性的工作，比如清产核资、研究国资管理政策、探讨国资改革的思路和方案等等。

另一方面，当时的国有资产管理政策是“国家所有、分级管理”。各地都成立了国资产局和经营性的国有资产经营管理公司。中共“十五大”召开之前，不少地方国资局与地方上大批变卖国企一事发生牵连，引起中央高度重视。

在1998年行政机构改革中，受此事件影响的国有资产管理局被撤销。地方上只有上海和深圳保留。此后，经营性国有资产开始分属不同的主管部门管理，地方行政事业资产管理职能设在财政部门或者机关事务管理局。

这个阶段，国有资产管理长期处于“政出多门、管理权限混乱”的状态。国资的基础管理职能划归财政部，而其他则由各主管部门、各省、市都根据各自实际和需要，制定一些规章制度或地方性法规进行监管。

2003年4月6日，国务院国有资产管理委员会成立。这个新成立的国资委只管理非金融性国有资产即企业国有资产，并不包括金融国有资产和行政事业单位资产。

据说国资委成立之初，中央政府也曾考虑将金融资产一并划入国资委管理，但鉴于国资委很可能既是债权人(银行)的老板，又是债务人(企业)的老板，而将这一方案摒弃。归银监会管理或新成立“金融国资委”管理的设想，也因各种原因而未被采纳。

此时，财政部金融司意图充当“金融国资委”的角色，但财政部金融司不拥有人事权，令其“金融国资委”的角色并不完整。而在四大国有银行股份制改革启动之后，中央汇金公司开始扮演金融国资的出资人角色。

中央汇金公司的横空出世，早于金融国资核心监管机构的成立，让人们看到了国资金融运作的另一种可能性。一位监管当局的高层官员分析说：“即便今年的金融工作会议不提金融国资委，也需要对汇金有个说法。”

而行政事业单位国有资产的监管，则干脆处于“真空”状态。国务院发展研究中心企业所副所长张文魁曾建议，行政事业单位资产也应归属国资委的管理。“如果地方政府将地方国有企业资产通过某种方式转为行政性资产，实际上维持了地方政府对企业的控制。会使之逃离国资委管理的视野。”张文魁说。

2004年9月，国家财政部分别组建行政资产处与事业资产处来管理行政事业单位资产。但由于长期所有者“虚位”、管理者“缺位”和占用者“越位”的混乱管理状态，令财政部对于这部分国资的管理缺乏力度。

“国资当家人”该管啥

即使是对于已经明确监管企业国有资产的国务院国资委而言，将国有资产监管到位也是一件很困难的事情。一直以来，国资委饱受诟病的是，太强调监管而忽略了运营，也就是过于专注监管者的身份，而过分淡漠了“出资人”职责。

国资委本身就是一个矛盾体。天强管理咨询顾问公司总经理祝波善认为，在代表国有资产出资人利益，关注企业的经营运作和资产的保值增值时，像“老板”；但在个人待遇和职务安排方面，或者管理央企方面，则更像一个“婆婆”，有时还带有政府行政化色彩。

这种“婆婆+老板”的独特模式，令国资委经常在这两个身份之间摇摆转换。在国资委研究中心研究员卢奇骏看来，国资委的监管职责定位是监管还是运营不是很清楚。在国资监管实践中，国资委既监管又运营，其结果是导致新的政企不分。

“国资委的人员基本上来自于党政机关，他们的工作习惯是行使公共行政权力而不是出资人权利。履行出资人职责所需要的能力是商业化运作的专业能力，恰恰国资委在这方面的能力显然欠缺。”国务院发展研究中心企业所副所长张文魁曾对本刊记者说。

国资委研究中心研究员卢奇骏从国有资产监管角度进一步指出：在目前的监管框架下，国资委管人、管事、管资产相结合的情况下，必然会出现对企业过多的干预，甚至是错位和越位问题。

于是，人们便看到国资委事无巨细都在管，比如为所属企业全球范围招聘管理层人员和法律主管。国资委对属下企业强硬的“管理方式”也让不少企业颇多怨言。

而事实上，也有不少企业对于国资委的做法并不“买账”。洪岩是国资委下属某集团一子公司的法律部主任，去年曾考入国资委海内外公开招聘的总法律顾问前三甲，但此三人均未被企业聘用。“国资委也拿这些企业没辙。人家根本就不想国资委帮他们招聘。”洪岩对本刊记者说。

防止国有资产流失和让国有资产保值增值，是国资委的重要任务。国资委的数据显示，国资委组建近4年来，在现代企业制度建设等六个方面实现了重大突破，中央企业资产总额和销售收入年均增加1.1万亿元，实现利润年均增加1000亿元。

不过，“这些资产增加值80%来自基础垄断行业。”天强管理咨询顾问公司总经理祝波善分析说。在祝看来，这带来的问题是：一、垄断利润的获得是全民消耗了成本，国有企业的竞争力并没有真正增强;二、国企利用垄断资源与民企竞争，不但有“与民争利”之嫌，还间接的对民企形成了一种打压和制约。

4年前，李荣融被任命为国资委主任时，他称国资委的任务，“就是要把交给我们的国有资产搞好。一个是国有经济的布局调整，第二搞好国有企业，第三保证增值”。但要想完成这些任务，“国资委的监管职责、监管框架、范围，地方和中央监管单位的职权和划分，都需要进一步明确。”卢奇骏说。

其中，最重要的恐怕是完善其作为出资人的角色。国资委研究中心相关课题组向本刊记者表示，国资委、国资营运机构和企业三个层次之间，理想的关系应该是：国资委主要对国有资产营运机构依法行使出资人职责，即资产受益、重大决策和管理者选择等；资产营运公司则主要从事产权管理和资本营运，担负国资保值增值的任务，但不直接从事生产经营活动，而是作为一个资本的运作平台和管理平台出现。

中国式“淡马锡实验”

国资委研究中心副主任李保民曾向本刊介绍，未来营运机构将以下述方式分别构建：其一，以做实业为主的大型骨干央企为平台，发展实体产业集团型国有营运机构；其二，完善现有控股公司型的央企，托管并购营运其他央企；其三，新建专业型国有资产营运机构，整合特殊领域并且业务相近的央企。

国资委组建近4年来，中央企业之间进行了31次整体重组，有61户企业参与了重组。中央企业户数已经从2003年的196家调整到161家。

而2006年12月5日，国务院办公厅转发《国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见的通知》。《通知》要求到2008年，长期积累的一批资不抵债、扭亏无望的国有企业政策性关闭破产任务基本完成；到2010年，国资委履行出资人职责的企业调整和重组至80～100家。

不过，本刊在采访中发现，央企重组并非一纸政令即能推行。以地产行业为例，国资委尽管多次开出主业为地产的企业名单，也一再强调非地产主业的国有企业不得投资房地产，要进行重组。但在地产业仍是高利润来源的今天，让那些正盈利的非地产主业企业放弃这块蛋糕，显然不容易。“除非下死命令，否则我们不会主动去接洽重组的事情。”一位央企地产子公司的老总对本刊记者说。

李荣融在接受新华社记者采访时认为，以专业资产经营公司为平台加快中央企业重组，是国资委探索困难企业市场化、专业化重组的新路子。于是，2005年6月和12月，中国诚通控股集团有限公司和国家开发投资公司先后成为首批实验的“探路者”。而这被媒体称为中国式的“淡马锡实验”。

国家开发投资公司总裁王会生认为，淡马锡不可能原封不动地从新加坡搬到中国来。“如果中国在一个公司下，把所有企业都放进来，就没有竞争可言了，所以中国不能只有一个淡马锡，应该是有若干个淡马锡。”

而在国资委研究中心研究员王志刚看来，由于国投公司是政府出资设立的投资主体，是经国资委授权对投资企业履行出资人职能的管理者，是实现政府意图并实施宏观调控的有力工具和手段，这就决定了国投公司可以相对容易地与“淡马锡”模式接轨。

在企业国有资产“淡马锡”尚在实验阶段的时候，金融机构国有资产的“淡马锡”——中央汇金公司却已经悄然形成。汇金公司是2003年12月经国务院批准的国有独资投资公司，其注册资本450亿美元均来自国家的外汇储备。

成立之初，这家“没有行政级别”的国有投资企业，仅被外界看作国家外汇注资的一种政策工具。可是，汇金公司后来的一连串的“大手笔”却证明其抱负远远不止于此。成立两周，汇金公司即向中国银行和中国建设银行注资450亿美元，持股100%。数据显示，仅三家银行上市前对汇金公司的分红就高达379亿元。

而汇金公司总经理谢平也在公开场合证实，加上股份转让的收入，近两年汇金公司从国有商业银行改制上市中获得的账面回报，已远远超过此前的注资。到目前为止，央属的近20家金融机构已经有半数的金融资本列入汇金麾下，包括中行、建行、工行、交行等，同时，汇金的全资子公司中国建银投资有限公司还直接、间接控股、参股了十家左右大小券商。

然而，尽管汇金公司已经具备了一个成功的商业化运作平台，但其作为2003年金融改革迫在眉睫时期的“权宜之计”，并非真正成熟的管理机制。接下来需要解决的问题便是：汇金公司如何转型。

有论者认为，在即将到来的2007年金融工作会议上，或许会给汇金公司“升格”，使其直归国务院领导，为其立法，确定行为规范，为其“赋权”，从制度上解决以上问题，以代替设想中的“金融国资委”。

如果真能如此，或许一个完善的金融国有资产监管体系，将会给企业国有资产和行政事业单位资产的监管带来启示。