网络环境下政策制定与公民参与分析及对策

　　一、政策制定与公民参与的现状分析
　　
　　政策制定是指公共组织特别是政府针对有关重要的政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟订、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。随着社会进步、经济发展、公民素质的提高和民主进程的加快，公民参与在政策制定中的作用愈来愈大。在网络化时代，网络将成为公民参与政策制定的重要渠道。网络环境下的公民参与政策制定是指公民借助网络表达自己的政治意愿，参与政策制定的一种政治行为。
　　公民参与政策制定是衡量现代社会民主化程度和水平的一项重要指标，公民参与的扩大是政治发展的重要目标之一。从总体上看，党的十一届三中全会以来，伴随着我国社会政治经济的发展，公民参与政策制定也进入了新的发展时期，从而推动了人民民主权利的发展，推进了经济建设和社会发展。但在公民参与的扩大和发展中，仍然存在着一些不可忽视的矛盾和问题，阻碍公民参与政策制定的过程。
　　
　　1．公民民主意识和参与意识不高
　　公民参与政策制定的进一步发展，受到公民民主意识和参与意识的制约，归根到底受到文化的制约。我国公民的整体文化素质比较低，文盲占世界文盲总数的四分之一，这是不可忽视的问题。而“法盲”与“文盲”关系密切，政治观念、法制观念与人们的文化素质有关。在现实政治生活中，公民参与政治的能力低，同文化素质太低有关。从理论上讲，政治意识、法律意识从来不是孤立发展的，作为同属于政治文明、精神文明的组成部分，它直接受到文化素质、文化水平的制约和影响。
　　
　　2．公民参与政策制定的途径不畅
　　当前，我国社会的权力结构基本上是一种金字塔式的集权结构。管理机构和人员的规模是上层小下层大，形成一个金字塔型；管理权力是上层大下层小，形成倒金字塔型。下层众多的管理机构和人员隶属上层少量的管理机构和人员，管理信息由底层自下到上层层上报，管理权力由上层自上而下层层贯彻执行。这样就导致政策传播的路径繁琐，降低了信息传播的速度，扩大了信息失真的程度。由此可见，中央政府的政令不能够畅通无阻地抵达权力底层，基层的反馈也不能迅速地向上传递，很大程度上无法保障公众的反馈、人民的意志等相关信息不受截留和扭曲。
　　
　　3．基层党和政府的决策机制不够完善
　　改革和完善决策机制是政治体制改革的一项重要任务，它的目标是进一步完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策的科学化、民主化。我们应该看到，改革开放以来，我们在决策的科学化和民主化方面进步明显，重大决策是从实际出发的，党和政府的各项政策和各项决议普遍得到人民群众的拥护和支持。但决策方面仍然存在一些问题。一些地方的领导忽视人民群众行使决策参与的民主权利，固守“自以为是”的旧观念和“我令你行”的旧习惯，不了解民情，不调查研究，胡乱指挥；一些地方由于权力过分集中，有的领导干部缺乏现代行政管理所需要的知识和技术，不搞调查研究，往往在没有充分论证的基础上就由个人说了算，导致决策失误或导致错误的决策迟迟得不到纠正，从而也影响公民参与政策制定。
　　
　　二、网络：公民参与政策制定的桥梁
　　
　　网络作为人类进入信息时代的一种标志性信息传播方式，促进了人类社会的信息交流。政府信息化满足了公众的知情权和参与权。传播学者们曾科学地预见，信息时代将是参与式民主的时代。当前网络的普及与发展开辟了民主参与的广阔空间。网络使人们可以摆脱地域疆界的限制，自由地表达自己的意见和利益要求。“在线参与”将成为网络时代政治活动的主要方式之一。网络的开放性使得政府部门的信息共享成为可能。公众通过网络，可以掌握政府各方面的信息，参与政策的制定，实现与行政系统的互动和沟通。
　　
　　1．网络增强公民的民主意识和参与意识
　　随着经济的发展和社会的进步，公民文化素质不断提高，公民的民主意识在逐渐增强。公民有意愿和能力争取民主权利，参与国家管理和社会活动，从被动参与走向主动参与。而网络在社会各领域的广泛渗透和应用恰恰适应了民主政治发展的需要，为公民参与民主政治生活提供了现实可能性。网络与其他传播媒介的一个主要区别在于传播权力的普及。一般来说，报纸、广播、电视等大众传媒为社会权力系统所控制，而社会主流文化形态往往反映的是某种占据统治地位的思想观念，与主流社会不同的思想观念很难得到表达。网络就像没有守门人的论坛，被称之为“自由的信息公社。”除了网络之外，世界上再没有一种传播方式能使众多人口可以如此自由地交换思想。在网络上，任何人都可以自由地交换各自的信息、知识和经验，独立地发表和传播自己的言论。这种互动行为强化了网上公民的自主性，而自主性又直接影响到公民的政治功效感，使自己感到在政治方面是可以作为的，从而增强了公民参与的动力。
　　
　　2．网络为公民参与政策制定提供先进的技术手段
　　传播学的著名学者马歇尔·麦克卢汉面对上个世纪60年代大规模发展的电视就曾经预言，“随着信息运动的增加，政治变化的趋向是逐渐偏离选民代表政治，走向全民立即卷入中央决策行为的政治。”而网络作为现代政治参与手段无疑更具威力，当电脑被广泛应用于政治参与后，它必然推动公民与政府官员的直接对话，提高民意在政府运作中的分量，从而在很大程度上改变未来政治参与的结构与模式。首先，通过电子选举、电子投票、电子民意调查等形式，有关信息可以马上反馈到政府有关部门，政府也能提供相关信息满足公众的查询。其次，政府还可以产生一些新的行政程序，例如允许人民在重要议题上参与电子听证会，借助电子民意调查了解大众观点，来赢得公众的支持和认同。这样，公民参与政策制定变得十分便捷，人们足不出户，在家里按几个键，便可以发表对政府政策制定的看法。同时，随着计算机科学的不断发展，家用电脑会由于价格的不断下降而普及社会大众，公民参与的成本也将大幅度降低。网络改善了公民参与政策制定的技术手段，将成为进行政治对话的主要途径。
　　
　　3．网络推动政府与公民的直接互动
　　网络的各个终端用户都可以发展成为政策制定的信息源，任何用户的意愿、要求可以随时在网络上发送。“在大众传播史上，你将第一次体验不必是有大资本的个人就能接触到广大的视听群，网络把所有人都变成了出版发行人。这是革命性的转变。”当政府以电子方式广泛而深入地伸向机构、公众和所有服务对象时，相关的服务对象也能以电子方式方便而直接地伸向政府内部。这样，实现了传播中最为实质的传播者与受众之间的直接互动，大大地提高了政策制定和传播的民主化程度。公民将以极大的热情介入“数字化政治行为”中，从而形成良性互动，良性互动的结果是公民的信息反馈速度以及政府对问题的回应速度都大大加快。
　　可见，网络架起政府与公民之间相互沟通和对话的电子桥梁，推动了公民与政府官员直接对话。一方面，借助于网络，公民可即时表达意见，增强对政府决策的影响力；另一方面，政府能更广泛地了解公民的意见，有利于集思广益，做到决策的民主化、科学化。目前，世界各国都在积极倡导信息高速公路建设，构建电子政府，建立更加开放型的民主。在这方面，我国也很注意采用现代信息技术与公民沟通，扩大公民参与。
　　
　　三、网络环境下公民参与政策制定的途径
　　
　　1．提高政府和公民的网络素质
　　提高政府的网络素质，应用网络式的思维管理网络。政策制定者必须具有强烈的网络信息意识和系统观念，在政策制定过程中自始至终地重视网络系统的作用，保证其地位和职能的相对独立性，切忌根据自己的个人意图甚至好恶来干预网络系统的正常工作。政策制定者只有善于通过网络系统占有和利用足够、及时、准确和适用的有效信息，才能制定正确的政策，并通过网络随时了解政策执行过程中出现的各种情况和问题以及实际达到的政策效果，以便随时加以修正或完善。在政策分析中，应注意以下信息：(1)与政策现实相关的信息；(2)与政策未来相关的信息；(3)与政策实施相关的信息； (4)与政策结果相关的信息，主要是政策实施前的假设结果与实际结果相比较的信息；(5)与政策体系相关的信息，主要是政策的制定者与参与者在政策环境方面的信息。这要求政策分析人员改变观念，对政策运行加以综合考虑。同时这也应成为决策者政策制定水平的重要标志之一。
　　
　　提高公民的网络素质，首先应培养公民的网络道德。公民的网络行为必须服从于网络社会的整体利益，不得损害整个网络社会的整体利益。网络社会决策必须以服务于社会一切成员为最终目的，不应以经济、文化、政治和意识形态等方面的差异为借口把网络建设成仅仅满足社会一部分人需要的工具，并使这部分人成为网络社会新的统治者和社会资源占有者。其次，应大力加强公民的网络知识教育，使公民了解网络的基本发展概况、体系架构和工作原理，从而使广大公民在信息社会中有“发言权”，积极参与和监督政府政策的制定和执行。
　　
　　2．建立现代化的政策信息网络系统
　　掌握最全面准确的信息是各级政府决策避免失误的基础。信息情报量的大小、正确与否直接影响到决策质量。要想在政府决策上不失误，必须有丰富可靠的情报来源、迅速的情报传递、准确的情报研究，没有一大批定量的数据就不可能为政府决策作出定性分析。因此，资料必须完整、可靠，并作系统分析。对一些不确切的问题或疑难问题应在召集专家及有关人员会诊后，作出定性分析和概率估计。同时，建立现代化的政策信息网络系统，应包括：(1)专门化的信息机构和专业化的信息队伍，以提高信息工作人员的专业知识和专业技能，充分发挥信息机构在政策制定中的职能作用；(2)现代化的信息工具，即以电子计算机和现代化通讯设备相结合，形成网络系统和电子计算机系统；(3)网络化的信息传输渠道，形成一个四通八达、纵横交错的信息网络，为大幅度提高信息传递速度和利用率提供物质保障和技术条件。
　　
　　3．建设开放性的政策制定网络系统
　　政策系统特别是政策制定系统应该是面向社会的开放性系统，决不能与社会环境隔绝开来，因为它作为政府的组成部分，只是社会环境大系统中的一个子系统，它必然受制于、依赖于社会环境，它的生存和发展必须适应社会环境及其变化，同时决策中枢系统也通过制定政策以及控制政策的实施对社会环境施加影响。政策系统正是在与社会环境的双向作用和相互影响中达到动态平衡，政策系统乃至整个政治系统因此得以生生不息。可见，政策制定系统决不能把自己与社会环境隔绝开来，而应成为一个开放性的系统，这对维持系统的稳定和发展是至关重要的。因此，政府的领导决策活动原则上应向社会公开，不仅让政策内部下级执行组织而且也应该让社会公众了解领导者的决策过程，主动接受社会的监督。只有这样，才能广开信息来源，及时广泛地收集来自社会各方面的意见和要求，以此作为政策制定的依据，并据此预测某项政策实施的可行性和政策运行过程中可能遇到的各种问题。否则，不仅政策在一开始制定就是错误的，而且，即使政策方案是正确的，也会因在执行过程中受阻而未达到政策目标，与预期的政策效果相差甚远、甚至背道而驰。
　　
　　4．加强网络参政的法制建设
　　网络的发展给公民参与政策制定提供了可能，但是如何保障公民利用网络参与政策制定的自由和平等权利？最好的办法就是立法。例如美国政府颁布的《网络信息公平使用法》规定：每一个公民都有权免费获得政府公布的任何信息，政府有义务为此提供网络支持；关于网上知识产权和隐私权保护等网上通信安全、数字签名问题和加密技术问题；还有关于网上道德及贸易等内容。通过法律将公民的自由和平等权利以法律条文的形式固定下来，使其得到保障。使公民能够也敢于参与政治、愿意参与政治。受过去我国传统政治环境的影响，公民参与政治生活多局限在一定的范围，即使公民主观上愿意，也会有一定的心理压力。与此同时，因为少数人的主观臆断，普通公民的政治参与行为也要承担一定的风险。因此，需要以法律的形式来解决此类问题。立法的建设在保证公民平等、自由地参与政策制定的权利的同时，也会对信息霸权和技术官僚起到一定的约束作用，使他们不敢利用自己的技术优势干扰和阻碍正常的公民参与行为，这对保证民主、提高公民参与意识都是一种促进。
　　
　　注释：
　　
　　[1]王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社1993年版，第209～210页。
　　[2] 马刚：《网络管理:管理科学的伟大革命》，《技术经济与管理研究》2001年第1期，第79～80页。
　　[3] 马歇尔·麦克卢汉：《人的延伸——媒介通论》，四川人民出版社1992年版，第234页。
　　[4]【美】弗雷德·J·格林斯坦等著：《政治科学大全》，上海译文出版社1995年版，第189页。
　　[5]吴坚：《网络化环境下的行政沟通》，《扬州大学学报(人文社会科学版)》2001年第5期，第60页。
　　[6]童星：《网络社会及其对经典社会理论的挑战》，《南京大学学报》2001年第5期，第97～98页。
　　（作者分别系：燕山大学文法学院教授；燕山大学法学硕士研究生）