专职代表及其优势

　　专职代表制的实施将使延长人大会期、精简代表数量成为可能，促使人大代表能全身心地投入到代表工作中。同时，专职代表制的实施有利于将一批职业的管理家、政治活动家吸引到人大代表中来，实现人大代表由“先进劳模型”向“政治科学型”的转变，使人大代表身份实质化，从而增强人大代表的履职能力，全面提高人大的决策水平。
　　
　　专职代表制是指代议机关中的代表不兼任其他职务，而以代表职务作为其本职工作，享有职权并承担相应责任的代表制度，是与兼职代表制相对而言的一种代表制。在专职代表制下，代表一般不得兼其他职务，代表工作是代表的首要工作和主要职责，是其收入的主要来源。与此相对应，专职代表制下代表的工作量要比兼职代表制下的代表大许多，并且要求专职代表具备较高的专业素质。
　　作为代表制的一种主要类型的专职代表制，是在代表制产生并发展到一定阶段后出现的，最早产生于英国。英国议会有“议会之母”之称，它以1265年召集的“模范议会”为开端。1689年英国“光荣革命”胜利后，英国议会由封建等级代表会议和英王的咨政机构变成了国家政治制度的重要组成部分，议会的性质和代表的构成，发生了根本性的变化。为了保证议员的工作时间以及解决由于部分议员在政府中担任公职造成的政治机构内部的矛盾，英国议会于18世纪初对议员兼任行政官职作了限制，这可以说是专职代表制的肇始。后来，伴随着资产阶级革命的胜利和代议制度在大多数资本主义国家的建立，专职代表制逐渐为各国所采用。当代，由于社会、经济的高速发展，议会（国会）的职能趋向复杂化和专业化，专职代表制已为大多数实行代议制的国家所采用，同时对专职的规定更加严格，几乎都用宪法和专门法律规定议员或代表在当选期间不得担任其他公职甚至企业的职务。
　　过去有一种观点认为：专职代表制是资本主义议会的“专利”，社会主义代议制只能采用兼职代表制，甚至把实行兼职代表制还是专职代表制作为区分社会主义代议制民主和资本主义议会民主甚至政权性质的一个重要标准。笔者认为，这种观点是片面的、无根据的。社会主义国家之所以普遍采用兼职代表制，究其原因，可以看到浓厚的意识形态色彩和严重的针锋相对心理。既然社会主义国家也实行代表制，那么作为代表制发展到一定阶段产物的专职代表制也应是社会主义代表制不可缺少的一种类型，而不应仅是资本主义代表制的专利。实际上，在实行兼职代表制的社会主义国家也并没有完全排除专职代表制。如世界上第一个无产阶级政权——巴黎公社就作出了“公社委员不得兼任其他任何有报酬的职务，即使兼职也不得兼薪”的规定。再如我国，虽然人民代表大会制度实行兼职代表制，但在实践中并没有完全排除专职代表制，在各级人大尤其是全国和各省（直辖市、自治区）人大常委会中不乏专职代表的身影。我国人大代表中的专职代表制在人民代表大会制度建立之初便出现了。1954年的一届全国人大就设立了由79人组成的常委会，并由宪法规定：人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，否则辞去人大常委会组成人员的职务。这一措施使人大常委会组成人员趋向专职化。随着人民代表大会制度的发展完善，专职代表制的实施范围进一步扩大，在1979年五届全国人大二次会议通过地方组织法和对宪法进行修改后，县及县以上地方各级人大常委会陆续建立，同时新的宪法也明确规定了各级人大常委会组成人员不得担任“一府两院”的职务。在1982年12月五届全国人大五次会议通过新宪法和全国人大组织法并对地方组织法进行修改后，专职代表制得到了进一步的发展。全国和各省（直辖市、自治区）人大下辖的各专门委员会，不仅数量急剧增加（如全国人大常设委员会由2个增加到9个），许多委员都是专职代表。从人民代表大会制度50年的发展历程看，虽然专职代表制的实施范围逐步扩大，专职代表所占比例逐步提高，但占大多数的人大代表仍采用兼职的形式。
　　专职代表制的优势体现在以下几个方面：
　　第一，专职代表制符合我国宪法精神，更能保障人大代表行使职权。我国宪法第七十二条至第七十八条详细规定了全国人大代表的权利和义务，并规定了相应的保障。由此看来，人大代表是具有相应的职务，享有职权并承担责任的。专职代表制的实施将使人大代表从原来的工作岗位上解脱出来，不再受兼职时繁琐的事务性工作困扰，使代表工作成为其本职工作，而不像兼职代表制下的人大代表那样将主要精力和时间放在自己的本职工作上而将代表工作放在第二位，因而有足够的时间和精力全力以赴地投入到代表工作中，使其职务不至于流于形式。同时，由于给予人大代表必要的薪俸保障和福利待遇，使得人大代表能够正常行使职权而不像兼职时那样当自己的本职工作与代表工作发生冲突时，会因担心本职工作遭受损失而只好牺牲代表工作。毕竟，兼职代表制下人大代表的代表工作只是一种暂时性的工作，并非其谋生的手段。另外，专职代表制下的人大代表已成为一个专门的职业，为保证不“失业”，专职代表必将尽心尽责地干好代表本职工作。因此，专职代表制能够保证代表的工作符合其职务的要求，能够保障其职权的充分实现。
　　第二，专职代表制有利于提高代表整体素质，强化人大职权。代表素质是代表能够表达民意、履行职责的前提条件，没有较高的代表素质，代表职能的发挥就要“打折”。一方面，专职代表制的实施，有利于提高代表的政治素质、文化素质和业务素质。专职代表制下的人大代表深知自己所肩负的神圣使命，深知要完成好这一艰巨而又光荣的任务，必须提高自身的总体素质，因而会倍加努力地学习有关法律、法规和各种专业知识，增强责任感和压力感。而且专职代表制的实施能够保证代表有充分的时间和精力去提高自身履行代表职责的能力和素质。另一方面，人大代表整体素质的提高，必将有利于其更好地代表、维护人民的利益。专职代表综合素质提高后，其对“一府两院”的具体决策有了进行实质监督、深入监督的可能性。 “一府两院”的工作人员具有较高的业务和法律水平，并且其工作运转也是系统化和规范化的，因此只有代表具有比之更高的决策能力和业务素质才能有效地实现监督权。显然，这需要一支有针对性的、综合素质高的、职业化的专职代表队伍。同时，专职代表制的实施既可以有效防止代表利用其身份为个人或某个集团牟取私利，又有助于解决目前因“一府两院”的工作人员兼任人大代表所造成的人大监督权有时陷入矛盾的问题，从而更好地开展人大监督工作。专职代表制使人大代表成为一种固定的职业，代表人民行使职权成为其惟一目标，没有了丢掉本职工作的顾虑，使其义无反顾地投入到对“一府两院”的监督中去。为保证不“失业”，代表必然在其职权范围内做出最大的政治努力，其将更多地关注选民的要求，选民也必然对代表的一举一动加以关注。这实际上是将代表放到了一个没有退路、毫无顾忌的位置，他们必须去监督“一府两院”，否则选民不答应，自己也要丢饭碗。另外，专职代表制的实施使代表拥有足够的资源去了解社情民意，进行社会调查，提高参政议政的针对性和履职效率，改变“举手代表”和“表决器代表”的形象，保障代表工作的连续性，提高人大的工作质量，从而提高人大的地位，使其成为充满生机和活力的新型代议机关，在规则上名副其实地成为国家权力机关。
　　第三，专职代表制有利于克服人民代表大会制度自身组织结构的不足，使代表身份实质化。人民代表大会制度自1954年建立以来，不断发展完善，组织结构虽已日趋成熟，但综合分析，仍存在一些不足，主要表现在三个方面：一是会期过短。全国人大一般每年举行一次会议，每次15天左右；全国人大常委会会议一般每年举行6次，每次4天左右，两者加在一起全年也不到40天。由于会期短，加上代表又大多来自生产、工作一线，相当一部分代表没有足够精力去调查研究，在尚不“知政”的情况下而仓促参与“议政”，甚至对法律或决议案中的概念还未来得及理解，就要投票表决，限制了人大职能的充分发挥，导致议政效率的低下和“高度虚幻一致”之下的不真实民主。要让人大会议能充裕、审慎、科学地讨论决定问题，提出富于建设性和创造性的意见，措施之一就是要延长会期，但由于人大代表大多是兼职的，这就决定了人大会期不能太长。二是代表数量过多。据统计，我国地方各级人大代表320多万人，其中全国人大代表近3000人，是一些国家议员总数的数倍。代