就人大代表专职化问题的反思

　　现阶段，人大代表专职化面临多重现实困难，全面推开并不现实。可以借鉴和汲取代表专职化的优势，对现行人代会制度进行改进，如推进人大常委会组成人员的专职化，完善人大代表的选举制度。
　　
　　随着政治体制改革以及宪政建设日益进入人们的视野，人代会制度的改革和发展走向理所当然地成为理论界及实务界关注的焦点。其中，人大代表专职化问题成为热烈的讨论话题之一，学界在某种程度上达成人大代表专职化是人代会制度发展方向的共识[1]。笔者认为，人大代表专职化是一项复杂的系统工程，涉及我国根本政治制度建构的重大调整，在目前全面实现条件并不成熟。人大制度的健全和完善是个渐进的过程，现阶段我们可以借鉴和汲取代表专职化的优势，在人代会制度的现行整体框架下先行探索更具可行性和操作性的改革措施，积极稳妥地推进人代会制度建设。
　　
　　一、人大代表专职化实现的困难分析
　　
　　人大代表专职化提出的缘起是基于现行代表兼职制度下，代表存在本职工作与兼职代表工作之间的矛盾，表现为履职热情不够高，活动层次不够高，行使职权不够充分[2]。代表专职化作为有益于解决上述矛盾的一项制度设计，有助于实现代表专业化[3]，使代表可以把议政作为自己的职业，有充分的时间和精力去听取民情，反映民意，审议法案[4]。然而，任何一项制度设计的有效及可行不能仅凭纸面上的完善论证，还得取决于实施地域的具体情况和时机把握。就现阶段而言，人大代表专职化面临以下现实困难：
　　一是财政保障不堪重负。我国目前共有近3000名全国人大代表和320万名地方各级人大代表[5]，这么庞大的代表数量在全世界各国议会议员总数的横向比较中可能是最高的。如果全部实现专职化，其工资、福利、办公经费以及办公用品、场所等配套性支出将是一笔巨额的费用，在目前我国官民比已近1：28[6]，很多地方财政已陷入“吃饭财政”困境的背景下，无疑是雪上加霜，不堪重负。
　　二是出口机制有待建立。鉴于人大代表经选举产生，如果专职代表在换届选举时落选，如何解决其日后的工作和生计，恐怕是个问题。但是，如果不建立代表的退职保障机制，又不免让在职代表时刻担心今后的出路问题而不能专注于岗位工作，甚至有利用在位职权谋划今后退路之虞。
　　三是相关法律亟须修改。人代会制度是我国的根本政治制度，其在国家根本大法——宪法中是有明确规定的。如果全体代表实行专职化，必然涉及对人代会相关的，包括宪法、组织法、代表法等众多法律的修改，需要通过一系列的法律修订程序，非常耗时且费力。
　　如果说以上几点是代表专职化面临的首当其冲的、比较显而易见的、更多是技术或操作层面上的问题，那么，从深层考虑，人大代表专职化也面临理论或理念上的难点。人大代表专职化显然会带来人大工作方式和制度的变革，如现行的人代会的长度和频率要增加，人大监督工作力度增强等，总体来看，人大的权力行使会得到很大的强化。与此同时，就会凸现如何确保人大权力行使与坚持党的领导，与政府行政权和法院、检察院等司法机关司法权行使保持和谐统一的问题。
　　首先，人大监督与“一府两院”权力行使的关系协调问题。根据宪法和组织法的规定，人大是国家权力机关，行政、司法机关由人大产生，对人大负责。人大对于“一府两院”的工作进行监督。由此，就产生人大监督行政、司法把握好“度”的问题，要做到监督到位，而又不越权，不越位。由于现行法律就人大对“一府两院”的监督规定较为原则，缺乏操作上的及程序上的细化规范，各地人大对于监督方式也处于不断探索之中。有些方法引起实务界和理论界专家学者的不同意见，如近年来人大监督司法的“个案监督”方式就引起很大争议[7]。可以想见的是，在人大代表专职化后，随着人大监督力量的增强和监督形式的不断创新，此类争议会不断增多。
　　其次，人大与党的领导保持和谐统一的问题。中国共产党是我国社会主义建设的领导核心。过去相当长一段时间内的实践是，共产党习惯于通过发布党内文件，要求各级党政机关直接贯彻党的会议决议、决定和指示，习惯于以政策代表法律，导致人大的实际地位与理论地位、人大实际行使的权力与宪法赋予的权力之间存在较大差距[8]。所谓“党委挥手、政府动手、人大举手”，“党委编戏、政府演戏、人大看戏”等。应该说，即便现在这种情况仍然没能完全扭转。在人大代表全部专职化、人大权力进一步“刚化”的情况下，如何把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，规范党委与人大的关系，是一个很需要政治智慧的问题。只有人大的法律定位能够真正到位，人大法定职权的运作和实现机制能够进一步理顺和完善，人大代表才有充分发挥才能的政治平台和空间，这是实行代表专职化的最重要的前提。否则，代表是否专职的实质性意义并不大。
　　
　　二、人大代表专职化启示下的人代会制度完善探索
　　
　　如果说，解决人大代表专职化在操作层面上的困难已属不易，要解决理论和理念上的问题，并设计完善的实现机制更是需要长时间的深思熟虑和准备。在目前背景下，代表专职化全面铺开并不现实。但是，我们可以借鉴和吸收代表专职化的优势来对现行人代会制度进行改革和完善，先行探索开展以下工作：
　　（一）逐步推进人大常委会组成人员的专职化。虽然我国相关法律规定，常委会组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，但是，并没有限制常委会组成人员的其他兼职。因此，目前很多常委会组成人员仍然是兼职的。当我们在考虑全体代表专职化的时候，目前可行的更有必要的是常委会组成人员的专职化，以增强常委会的工作力量。
　　（二）进一步完善人大代表的选举制度。在目前人大代表的构成中，有几个较突出的问题：首先，党政机关领导人比例过高。这部分代表平时忙于本职工作，很难保证执行代表职务所需的时间和精力；而且，人大对其所任职的司法、行政机关的监督，使其既是监督者组成人员，又是被监督者，在身份上存在“悖论”。其次，在人大代表的整体构成中，年青代表、女性代表和非党代表比例偏低。再次，相当部分的人大代表缺乏履行代表职责应有的政治文化素质和参政议政能力，难以适应当前对代表立法和监督工作专业性、科学性的要求。因此，选举制度的改革方向是适当减少党政机关领导人的代表比例，优化代表在年龄、性别、党派等方面的构成，适当增加来自基层的、从事法律工作的和新社会阶层方面的代表，更好地体现人大代表的广泛性和代表性。就选择程序而言，要适当放宽代表候选人提名限制，提高选举的竞争性和公开性，积极探索在差额选举的条件下坚持党管干部原则、充分发扬民主的具体方式，落实选举人的知情权、参与权、选择权和监督权，让更多高素质的候选人能够脱颖而出，成为人大代表。
　　（三）适当削减现有人大代表的数量规模。按照国外的普遍做法，人口较多的国家或较大的国家议员人数一般在500～1000名之间，其他国家议员人数在100～500名之间[9]。适当减少我国的人大代表数量，不但便于人大开会议事，提高人大的工作效率，而且还有利于培养和造就一大批具有高度政治责任感和出色人大工作能力的代表，为代表专职化的发展奠定坚实的人员基础。
　　（四）建立健全人大代表履职监督机制。目前宪法、代表法等规定“人大代表受原选举单位或选民监督”，但是并没有规定相应的监督约束机制，对“无为”、“不为”代表缺乏刚性监督措施，也没有建立代表届中辞职制度，代表“出口”不畅[10]。目前各地人大为了弥补上述不足，已经相继探索开展人大代表述职评议活动。这项活动的开展，使人大代表的履职情况能够受到选举单位和选民的监督，提高了人大代表工作的公开性和透明度，是促进代表提高代表意识，增强履职观念，加强与群众和原选举单位联系，从而更好参政议政的有益尝试。当然，该项制度尚需要在实践中进一步规范和完善。
　　
　　三、结语
　　
　　古人云：“不积跬步，无以致千里；不积小流，无以成江河。”在坚持和完善人民代表大会制度，推进我国民主法治建设的漫漫长途中，我们惟有耐心、细心、稳妥地逐步推进改革。在目前人大代表专职化条件尚不成熟的情况下，借鉴和汲取专职化优势，积极探索完善现行人代会制度的方式和途径，是更为可行的一种选择。
　　
　　注释：
　　
　　[1]李凤军、王凤英:《人大代表的专职化及其法律意义》，《宜宾学院学报》2004年第3期；何兵:《人大代表必须职业化》，2003年4月24日《法制日报》第8版；金艳:《试论人大代表专职化与完善我国的人民代表大会制度》，《理论研究》2004年第6期；贺卫方:《人大代表职业化是一个良好开端》，《领导决策信息》2003年第8期等。
　　[2]张克强、刘序国、向秀亮、田必耀:《代表担起你的责任来》，2001年10月3日《人民日报》第12版。
　　[3][6]郝铁川:《人大代表专职化是一个渐进过程》，载《人大研究》2003年第6期。
　　[4]李凤军、王凤英：《人大代表的专职化及其法律意义》，载《宜宾学院学报》2004年第3期。
　　[5]刘庆武:《人大制度的反思》，载《中共青岛市委党校、青岛行政学院学报》2003年第4期。
　　[7][9]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年6月版，第403、106页。
　　[8]丁建军：《构建新型党政关系的几点思考》，载《人大研究》2005年第2期。
　　[10]张仕侠：《代表作用缺失及原因浅析》，载《人大研究》2005年第2期。
　　（作者单位：上海市人大常委会人事代表工委）