关于保障地方性法规质量的措施问题

　　地方性法规质量保障措施，是指为使地方性法规质量符合政治标准、合法性标准、法理标准、实践标准、技术标准和实效性标准，获得最佳社会效果而建立的贯穿整个立法过程各个环节的制度和机制。建立和确定科学民主、规范有序、得力有效、相互协调衔接的地方性法规质量保障措施，是提高地方立法质量的根本保证。
　　
　　一、抓好立项、起草、审议三个环节，使地方立法步入制度化、规范化的轨道
　　
　　 经过多年立法实践，立法机构应当在立法过程中逐步建立和完善以下制度：
　　1.建立地方性法规建议项目征集制度。目前地方性法规项目来源渠道比较单一，大多根据政府相关部门提出后而定，很难全面反映社会实际需要。因此，建立符合地方实际的项目征集制度，引导公民、法人和其他组织有序参与地方立法活动，拓宽立法项目建议渠道，为编制立法规划和计划奠定基础，非常必要。法规项目征集可以从四个方面进行：一是向社会发布公告，向公民、社会团体征集；二是每年人代会和政协会期间，向省人大代表和省政协委员征集；三是由党委提出立法建议项目；四是省人大各专门委员会和常委会工作机构、省政府各部门、省法院、省检察院提出建议项目。
　　2.建立立法项目论证制度。立项论证是科学配置立法资源的手段，是确定立法项目和编制立法计划的依据。立法预测是否符合事物发展规律，立法规划(计划)是否切合地方实际，立法选项是否准确，直接关系到法规质量的好坏。因此，编制立法规划(计划)应当经过调查研究、分析比较和科学论证，在对立法发展趋向和前景提出带有前瞻性的判断和估计的基础上进行。提出立法规划(计划)要坚持必须与国家及本地方的改革、发展规划相协调，与国家立法的总体部署相配合，遵循上位法明确授权地方人大制定实施细则和办法的先立、地方经济社会发展急需且条件时机成熟的先立、立改废并重和“少而精”等原则，对拟列入年度计划的立法项目的必要性和可行性进行全面论证。提出立法规划应首先由立法项目建议人就该项目的立法目的和法律依据、立法的必要性和可行性、重要问题的协调情况、调整的对象和范围、法规涉及的主要内容等问题提出立项报告；其次由人大有关专门委员会或者常委会工作机构组织有关部门、专家就制定该法规的必要性、可行性和法规出台时机等内容进行论证；再次由常委会工作机构综合论证会的意见，提出年度立法计划的初步意见，与人大各专门委员会、政府法制办公室沟通协调后，于上年11月份提交常委会主任会议通过，由常委会党组报同级党委同意后，由主任会议提交常委会会议审议通过。
　　3.建立开放的、多元化的法规起草制度。法规起草是立法的基础工程，基础是否牢靠坚实，事关法规质量的优劣。现行的由政府职能部门独揽起草主体的做法，很难克服部门利益，不利于提高立法质量。要拓宽法规起草渠道，采取多种形式，扩大社会参与度，将立法起草主体从单一化转向多元化，引入竞争机制，建立开放的、多元化的法规起草制度。在法规起草工作中必须强化地方人大立法职能，实现由人大常委会统一规划指导，组织政府部门、人大专门委员会和常委会工作机构、法律科研院所、高等院校、社会团体以及专家学者、实际工作者共同参与起草工作。参与的方式大体为：一是对规范政府行政部门事项的法规，由政府行政部门负责牵头起草；二是对涉及政府多家行政部门权限和职责的法规，由政府法制部门牵头组织起草；三是对事关市场经济发展和社会稳定的重要法规，由人大有关专门委员会或常委会工作机构牵头组织起草；四是属于人大制度建设方面的法规，由人大有关专门委员会组织起草；五是理论性、专业性较强的法规，可以委托大专院校、科研机构、专家教授起草或者招标起草；六是对属于规范社会团体权利、义务的法规，由相关社会团体牵头起草。需要说明的是，无论哪一方面承担牵头起草工作，都必须在组织起草班子时实行立法工作者、实际工作者和理论工作者三结合，发挥三者各自优势，相互取长补短，搞好法规的起草工作，从源头上把好法规的质量关。另外，在法规起草中要根据立法力量，逐步实行立法回避制度。要把回避的对象锁定在执法部门，执法部门在起草法规草案问题上实行回避，可以有效地防止部门利益倾向。
　　4.建立立法调研制度。地方性法规跟国家法律、行政法规相比，可以更直接、更充分、更及时、更具体地反映和处理本地区政治、经济、教育、科技、文化卫生、民政、民族等方面的重大问题，这是地方性法规的优点和特点。在制定地方性法规过程中，起草单位、提请机关和立法机关都要深入进行调查研究，通过书面征询、座谈会、论证会等多种形式，充分发挥常委会立法顾问、立法联系点、立法研究基地和法规评价中心的作用，广泛征求意见，搞清楚本行政区域内的政治、经济和文化等各方面的具体情况，找准法规所要解决的特殊矛盾及解决办法，从而有效实现立法的价值和目的。开展立法调研，一要立足于省情，把握本地方社会关系的现状和发展走向，找准本行政区域内带有普遍性、全局性、根本性的重点问题；二要善于抓主要矛盾，对现实社会关系中存在的矛盾焦点是什么，每部法规中心要解决什么问题做到心中有数；三要注意从全局看问题，对于那些事关全局的现实问题要特别予以关注和深入研究；四要研究对调查出的问题如何通过制定地方性法规来加以解决，如果依靠其他方法可以解决和调整的，尽量不要通过立法来规范；五要对涉及公民、法人和其他组织切身利益的重要法规草案，在常委会会议审议通过前，向社会公布征求意见。
　　5.建立提前介入制度。人大各专门委员会和常委会工作机构要提前介入法规草案的调研、论证和起草工作，发挥主导作用。地方人大各专门委员会和常委会工作机构因职能不同，对某一方面业务知识有所专长，特别是在执法检查中对全省实际情况了解比较多，而且具有比较超脱、不易受部门利益左右的优势，因而能够及时客观地提出立法意见，在立法中充分发挥他们的作用十分重要。提前介入的目的和重点，一是充分了解情况，掌握立法所要解决的重点问题和起草的难点问题，为常委会审议阶段的工作奠定良好基础；二是对草案涉及的国家法制统一和行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等问题，以及事关社会公共事务和人民群众切身利益等重大问题发表意见，把握法规的合法性和合理性；三是在立法技术方面提供咨询意见，确定法规的体例结构和需要设定的法律责任，力争使法规草案在议案形成时技术上比较完善。需要特别注意的是，人大专门委员会和常委会工作机构提前介入法规起草阶段工作时，要按适度的原则，只是参与意见，不能代替法规起草部门的工作，谨防越位越权。
　　6.建立法规草案协调制度。法规草案协调的主要问题是法规中涉及的政府部门与其他国家机关、组织的职能分工。这些问题必须解决在法规草案提交人大常委会审议之前。凡涉及政府职权范围内的事项，应由政府协调解决；属于人大常委会职权范围内的事项，由人大常委会协调解决；人大常委会主任会议、人大专门委员会提出的法规草案其执法主体是政府行政部门的，应当附有政府的书面协调意见；人大专门委员会之间对法规草案的重要问题意见不一致时报主任会议协调；政府和人大专门委员会之间对法规草案的重要问题意见不一致的，由常委会主任会议协调。省政府提交的法规草案，相关执法部门的职责权限已经协调确定的，人大常委会会议审议法规草案时原则上不应再协调问题；对未协调一致的，人大常委会可以将法规草案退回政府，由政府协调并作出决定后，再按程序提交，从程序上确保立法的严肃性。
　　
　　7.建立立法听证制度。立法听证是指立法机关在立法过程中，为了收集与立法有关的资料和信息，以听证会的形式，邀请政府有关部门、利益相对人和利害关系人、专家学者和其他公民等到会陈述意见，为立法机关决策提供重要参考依据的一种制度。该制度对于保证立法集中民智、符合民意和贴近民情、顾及全民公益和兼顾不同群体特殊利益、坚持立法民主化科学化具有十分重要的意义，在某种意义上决定该法规今后的执行效果。地方立法中对法规草案涉及的四种情况，可以召开立法听证会：一是与人民群众切身利益直接相关的；二是依法设定行政许可、行政强制措施或者行政处罚数额较大的；三是对不同利益群体的利益有重大影响的；四是在审议中有重大分歧意见的。在立法听证时，要让冲突的利益各方充分陈述意见，要注意各种利益的均衡，能够使所立之法为利益冲突的各方接受并能实行。
　　8.完善统一审议制度。法制委员会统一审议地方性法规，是立法法赋予的一项重要职权，也是人民代表大会及其常委会行使立法审议权的一个重要组成部分。它有利于使制定的法规与宪法、法律、行政法规保持一致，有利于维护地方法规之间的协调，保证法制的统一。法制委员会统一审议地方性法规应当根据常委会组成人员的审议意见、有关专门委员会的审议意见和其他各方面对法规草案提出的意见，对法规草案进行进一步的研究修改。审议的重点应当放在以下九个方面：一是立法的必要性、可行性和立法依据；二是法规草案的基本框架、体例结构、主要内容；三是创制性问题及其他焦点问题；四是是否具有地方特色；五是与宪法、法律和行政法规是否抵触；六是与世贸组织规则和我国政府承诺是否相矛盾；七是与本省其他地方性法规是否相矛盾；八是权利与义务、权力与责任设置是否科学；九是法规条文表述是否简明、易懂、准确、规范。通过统一审议，向人大及其常委会提出法规草案的审议结果报告、修改稿和表决稿。法制委员会审议时，对于重要的不同意见，无论是否采纳，都应当在修改意见的汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关专门委员会的重要审议意见未吸收的，应当向有关专门委员会反馈。
　　 9.建立隔次审议制度。审议法规案是保证立法质量的关键环节。 现行的审议都是相接的两次或者三次常委会会议审议的方式，这种方式的弊病在于时间过于仓促，审议质量很难保证。因此，建立隔次会议审议法规制度，有利于常委会组成人员进行二审前的调研和工作人员深入研究论证，从时间上保证法规草案的修改。采取隔次审议的法规应当是重要的、内容比较复杂的、一审时意见分歧较大的。常委会对法规一审时的侧重点：一是立法的必要性，即法规所调整的社会关系是否为法律调整的社会关系，是否必须用地方性法规来调整；二是立法的合法性，即不论是实施性立法抑或是创制性立法，都必须同宪法、法律和行政法规的原则精神及具体规定相一致，与其他地方性法规相协调；三是立法的合理性，即内容符合法理，符合事物发展的客观规律；四是立法的可行性，即法规规范的内容是否符合当地实际，能否为广大人民群众所理解和接受，能否在现实生活中行得通，具有可操作性。可以说这四点做好了，法规的主要问题就基本解决了。这也是立法工作量最大的部分，需要一定的时间来保证立法机关的工作质量，所以采取隔次审议是完全必要的。
　　10.建立审议辩论制度。对法规草案中争议较大的个别重大问题，常委会应当进行专题讨论和辩论，提供机会让各方就不同的观点所依据的事实、各自的主张，互相进行辩驳，通过相互之间的多回合的反复辩论，使不同的意见和观点进行碰撞，对事实充分、观点明确、有说服力的意见在法规草案修改时吸收。从而更好地解决法规草案制定、修改中的一些矛盾。对经过辩论仍未得出结论的条款，可以再行调研后再次审议决定。
　　11.建立重要条款单独表决制度。对目前法规通过时采取的全文表决方式，使得一些常委会组成人员不能对不同意的某一条款行使否决权力。因此对地方性法规中涉及全省经济、政治、社会发展和人民群众切身利益的问题、对特定组织和个人的权利和义务或者对公共利益有重大影响的章节条款，审议中意见不同的，要改变全文表决的方式，采取个别条款单独表决，这应当作为一项制度确定下来，使常委会组成人员充分行使权力。
　　
　　二、地方立法要建立法规质量跟踪评估制度
　　
　　法规质量跟踪评估就是对现行地方性法规在实施一段时间后，对其是否符合立法质量标准、法规实施的实际效果、存在价值而进行的跟踪调查。其目的是通过调查，发现法规本身缺陷，对该法规是否继续执行，或是否需要修改、补充和废止作出判断，为立法机关决策提供依据。法规质量跟踪评估是地方立法的后期工作，是保证地方性法规质量的重要环节，是立法工作的继续和延伸，是以立法的民主性保证立法的科学性，增强法规的实效性。对法规质量进行跟踪评估的方式很多，人大专门委员会和常委会工作机构可以组织人大代表实地考察，可以通过座谈听取各个方面对法规实施的反映，可以采取集中问卷的形式进行。跟踪评估的内容应当有侧重点，一是法规是否达到了推动本省物质文明、精神文明、政治文明建设和构建和谐社会的目的；二是法规是否基本满足了所调整范围的社会需求；三是法规是否抓住并解决了经济社会发展中的突出矛盾和迫切需要解决的主要问题；四是法规是否做到了公民的权利和义务相统一，国家机关的权力和责任相平衡；五是是否落实了法规规定的有关管理制度和配套规章。
　　
　　三、地方立法要加强立法队伍建设
　　
　　依法享有立法权的地方人大及其常委会要保障所制定的法规具有较高的质量，必须从三个方面加强队伍建设。
　　 l.提高常委会组成人员的素质和审议法规的水平。这是提高常委会会议审议质量的基本条件，也是提高地方立法质量的前提。常委会组成人员要加强学习，努力掌握先进的立法理念，做到熟悉法律、熟悉政策、熟悉人大工作，提高法规审议水平。关于常委会组成人员的确定，一是在确定每一届人大代表、常委会组成人员、专门委员会特别是法制委员会组成人员的候选人时，要考虑安排一定比例的法学专家、学者和立法工作者，以提高专门委员会和常委会会议的审议质量；二是优化组成人员年龄结构，老中青结合，形成梯次结构，保证人大工作的连续性和稳定性；三是优化专业知识结构，常委会组成人员中，既要有懂经济、懂法律的人才，又要有熟悉教科文卫等方面的人才；四是提高常委会组成人员的专职化程度，使其把主要精力和时间放在人大工作上。
　　2.提高立法工作人员的业务素质和工作质量。常委会应重视现有立法工作队伍建设，适时对现有工作人员进行培训，提高他们的思想政治水平和业务能力，鼓励立法工作人员争当立法工作的行家里手。同时要选录具有较高立法理论水平和实际工作能力的人员充实立法队伍，培养和造就一支具有良好职业道德、掌握必要的法律知识、具备法律思维能力和相对稳定、能够胜任立法工作需要的专业队伍。立法工作者要深入学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，努力掌握人民代表大会制度理论和法学理论，掌握先进的立法理念，熟悉法律、熟悉政策、熟悉人大工作，做到业务扎实、知识丰富、爱岗敬业、团结协作、清正廉洁，在地方立法事业中贡献力量。
　　3.做好业余立法队伍的组织培养工作。地方立法仅靠人大常委会现有的工作人员是远远不够的，必须通过组织一大批各个方面的专家、基层工作者共同参与。要通过聘请人大常委会立法顾问和建立立法联系点、 立法研究基地及法规评价中心，组织业余立法队伍，并使其人员相对稳定。在开展立法活动中请他们有序参加，对于提高地方立法质量是不可少的。
　　
　　参考文献：
　　
　　[1]周旺生：《立法研究》第2卷，法律出版社2001年版。
　　[2]佘绪新、周旺生、李小娟：《地方立法质量研究》，湖南大学出版社2002年版。
　　[3]汤唯、毕可志：《地方立法的民主化和科学化构想》，北京大学出版社2002年版。
　　[4]张文显：《法理学》，中央党校出版社2004年版。
　　[5]马玉祥：《法学基础教程》，甘肃人民出版社2001年版。
　　（作者单位：甘肃省人大常委会）