人民监督员制度对人大“个案监督”制度的启示

　　2004年以来，最高人民检察院在全国部分检察院推行了人民监督员制度，取得了良好的社会和法律效果。笔者发现该制度取得一片叫好声的同时，也遭到了一些质疑，而检察系统一年来的实践却让这种质疑逐渐转化为“有监督总比没有监督好”的喝彩声。这些质疑在一些地方人大对“两院”系统进行“个案监督”工作中也不同程度的存在。因此，如何从人民监督员制度中吸取有益的经验，将其运用到人大对“两院”的监督工作中去，甚至尝试将人大的监督和“人民监督员”的监督有机地结合起来，对新时期的人大监督工作有着重要的现实意义。
　　
　　一、 个案监督制度和人民监督员制度的比较
　　
　　一般认为，所谓“个案监督”，是指地方人大根据宪法和有关法律、法规的规定，对“一府两院”正在办理或已办理结束的具体案件进行监督[1]。而人民监督员制度是在人民检察院体系外部和诉讼程序外部，对人民检察院直接受理侦查的案件的特定诉讼决定进行社会性监督的制度[2]。对照《最高人民检察院关于实现人民监督员制度的规定（试行）》和一些地方人大颁布的关于个案监督的法规和做法，笔者试对两者作一比较：
　　1.人民监督员制度和个案监督制度的共同点：（1）目的相同。都是为了遏制国家权力行使过程中的腐败和不公，保证权力的依法、正确运用。（2）人员组成基本相同。人大的个案监督组成人员当然是人大代表，实践中人大代表在人民监督员中占到相当比例，通常为一半左右。（3）理论依据相同。都是根据人民主权理论，认为国家机关的权力属于人民，人民有权通过合适的途径对自己授出的权力进行监督[3]。（4）都是一种外部监督。这表现在无论是人大的个案监督还是人民监督员制度，都强调不干涉被监督机关独立的审判权、检察权，都是在诉讼程序以外，通过程序性的监督行为来督促被监督对象改变不当行为，而不是越俎代庖，由监督者自己行使审判权或检察权。
　　2.人民监督员制度和个案监督制度的区别：（1）相关法规或者规定的制定机关不同。个案监督由地方人大提出并通过人大立法的形式加以确认，而人民监督员制度却是人民检察院针对自侦案件中存在的问题而主动提出并制定相关规定的。（2）监督人员的组织形式不同。人大的个案监督强调的是人大监督权力的集体行使，是由地方人大及其常委会统一组织进行的；而人民监督员却是由各基层单位民主推荐、考察确认产生，并由检察机关发放聘书，其本身没有固定的组织，主要由检察机关内部的人民监督员办公室来进行召集等组织活动。（3）监督的程序和方法不同。人大的个案监督方法包括宪法赋予的质询权、调查权等，在通常情况下是由人大主动进行的；而人民监督员制度所施行的监督程序却是由检察机关将认为有必要监督的案件提出，由人民监督员进行讨论和评议，并形成决议。（4）监督的效力不同。人大的个案监督所形成的决定具有相当的强制力，它通常要求被监督机关按照自己的意志办理案件；而人民监督员提出的监督意见虽然可以引发一系列的讨论和纠错程序，但最终决定案件如何办理的权力仍然在检察机关手中，人民监督员的意见对检察机关没有强制力。
　　通过比较可以看出，地方人大推行的个案监督制度和检察机关推行的人民监督员制度同样是对权力机关的外部监督方式，并且两者的组成人员还有相当的重叠。而最重要的区别却是制度的推行者和执行中的主导者不同，即前者是由各级人大提出并主动进行的，后者是由检察机关自己提出并组织实施的。
　　
　　二、 从人民监督员制度的角度分析对个案监督制度的质疑
　　
　　以上对人民监督员制度和个案监督制度所进行的分析，目的在于从人民监督员制度的合理性角度出发，通过比较批驳部分学者对个案监督制度进行批评的几个有代表性的观点之不足，分析人民监督员制度在应对和消除类似批评的成功经验，从而为个案监督制度的进一步发展奠定理论基础。
　　批驳观点一：“个案监督会影响审判权和检察权的独立”[4]。有人认为，我国司法不独立，强调个案监督将进一步影响审判权和检察权的独立性。jm1AFj4bpK2is2/SOOeSuw==对此，已有学者反驳这种看法是“将人大监督拒之门外的同时，将司法专横的钥匙交给了法官”[5]。而通过比较发现，同样是外部监督的人民监督员制度却成功化解了这种质疑。可见，反驳个案监督的学者是在误解了司法独立的同时又误解了个案监督制度。首先，司法独立强调的是司法人员个人的独立和司法机关的独立并重，司法独立的目的在于司法公正，相对于司法公正而言，司法独立的价值是第二位的。司法并非越独立越好，其程度应该以最有利于实现司法公正而定，实践中出现的司法不公现象难以让人放心地将司法完全独立bzQPM61Jk+PAFf5h39capw==。我们还应该看到，因司法不独立而产生的司法不公现象更多的是表现在具体的办案人员受到本单位直接领导的压力而并非司法机关受到了外界的压力。个案监督制度对具体案件所进行的质询和调查也并非代替审判机关或者检察机关作出判决和决定，而只是督促其作出正确的决定。人民监督员制度的长处就在于它将这个特点予以明确化和放大化。这集中体现在其明确提出对于人民监督员的意见，由检察长或者检察委员会最终决定是否采纳。
　　批驳观点二：“个案监督是外行监督内行”[6]。持这种观点的学者认为，与专业的审判人员或者检察人员相比，进行个案监督的人大的专业法律知识明显是欠缺的，所以，让外行监督内行是行不通的。且不论需要监督的案件大多并非法律问题复杂的案件，也不去引证国外陪审员制度来加以反驳，更不去谈人大及其常委会近年来法律人才的引进以及法律素养的提高，单纯一项与人民监督员制度的比较就发人深思。该制度所要求的人民监督员“公道正派，有一定的法律、政策知识”已经表明，监督者“公道正派”的道德素养要比法律素养重要得多，并且其所要求的人民监督员的“一定法律、政策水平”也并不比进行个案监督的人大代表的要求高。截至2004年5月，全国试点省份共聘任监督员8366名，其中具有大专以上学历的2206人，有法律工作经历的仅有1908人[7]。“看出门道”和“动手能力”的要求并非一般高。
　　
　　三、 个案监督制度应从人民监督员制度中吸取经验不断完善
　　
　　对于人大进行个案监督活动的法律依据，宪法规定得很明白。宪法第三条规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。第七十一条规定，在必要的时候“组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。”所以个案监督是有明确的法律依据的，实践中出现的问题实际上是操作问题[8]。个案监督制度首先应该坚持，同时更应该不断地加以完善，形成制度，形成法律。笔者认为，人民监督员制度有以下几点可供个案监督制度借鉴：
　　1.“以监督促公开，以公开促公正”的监督理念要充分体现。如上所言，个案监督的最终目的是实现司法公正。公正的实现一方面依赖于监督者的监督能力，这当然包括监督者的法律能力，但更要依赖于监督所带来的案件公开的效果。对于公开的案件，司法机关将慎重考虑不严格司法的后果，而更容易接受人大的监督意见。这样以来，人大监督的强制性的一面将得到淡化，监督的效果将更依赖于群众的拥护，同时社会舆论将更倾向于支持人大的监督而不是视其为干涉司法权力。为此，应该从下面几个方面着手：（1）人大牵头，多方参与。个案监督的领导机构毫无疑问应该是人大及其常委会，但是在具体实施监督的过程中，包括对案件的调查等阶段，不妨借鉴人民监督员制度的做法，吸收其他人员参加，并且要充分听取他们的意见；（2）广泛宣传，形成舆论声势。对于案情复杂、社会影响大的案件，或者监督难度较大的案件，在进行个案监督时，应该通过新闻媒介广为宣传，让案件透明化（当然，不便公开的案件除外），以引起社会的广泛注意。如果公众享有充分的知情权，一些案件监督机关可能等不到人大形成决议就会自行纠正，同时也更利于树立监督者的权威。
　　
　　2. 被监督案件的范围要进一步细化。目前个案监督的范围过多过滥也是个案监督制度的弊端之一，监督的范围基本上没有限制[9]。虽然从理论上讲，人大的监督权是广泛的，但是管得多就难以管得好。人民监督员制度明确限定被监督案件的规定值得借鉴。具体来讲，应该对以下情况加以明确：（1）程序违法的案件不宜个案监督。目前的个案监督一般都包括对实体违法和程序违法案件的监督，但具体到操作却近乎不可能。因为如果程序违法造成案件的处理错误，则这时的监督实为对案件实体处理结果的监督；如果案件最终处理结果正确，则以一个诉讼外的程序来纠正单纯的程序违法，又显得成本过高，并且许多情况不具备现实意义。对于这类问题，诉讼程序也是基本不予理会的。而如果在危害后果出现之前进行监督，则间接剥夺了被监督机关内部自我矫正的机会，被监督者可能会借此通过虚假行为回避监督，这样就违背了监督的必要性原则，也损害了监督者的威信。对此应该采用人民监督员制度的做法，人大及其常委会可以对程序性违法“提出意见”，而不是形成强制性的决议。（2）监督应着重限于被监督机关容易出现问题的薄弱环节。人民监督员制度正是看到检察机关职务犯罪案件的办理过程相对封闭、缺乏监督而设立的，个案监督制度亦应如此。就政法机关而言，检察机关作为专门的监督机关，承担着监督其他机关的重任，人大的个案监督如何和检察监督形成互补而不重叠，形成合力而不扯皮，是个案监督选择监督范围时应该加以考虑的。“检察监督有其司法活动固有的特点和规律，是个案监督所无法替代的，而任何缺乏监督的权力必将产生腐败，人大个案监督通过对检察监督权的监督，促进检察机关依法行使监督权。”[10]个案监督的重点包括：检察机关办理的职务犯罪案件；检察机关的不批捕决定和不起诉决定；审判机关的决定书和民事案件的调解书（因为这类文书检察机关不能抗诉）。（3）事前监督应引起重视。笔者发现，各地相继出台的监督条例，都强调个案监督以事后监督为原则。而人民监督员制度所推行的监督却恰恰相反，三类案件中除犯罪嫌疑人不服逮捕决定的案件，其他两类拟不起诉和拟撤案的案件都是事前监督。人大事前监督可以防患于未然，而且因为被监督者正式作出决定前因监督改变初衷的，从法律上讲并不算错案，不影响其内部考核，所以其更易接受。个案监督强调事后监督的原意在于不影响司法机关独立办案，这种效果通过改变监督方式同样可以达到，即不采取强制性的措施，不形成决议，以跟踪观察、提出建议的方法进行。
　　
　　注释：
　　
　　[1]王凡：《浅议地方人大的个案监督》，载《现代法学》1998年第1期。
　　[2]周士敏：《人民监督员制度的性质和功能》，载《国家检察官学院学报》2004年第8期。
　　[3]石士安：《人民监督员制度设置的法理基础及现实需要》，载《检察实践》2004年第4期；新一：《个案监督话是非》，载《瞭望新闻周刊》1999年第36期。
　　[4][6]李少鹏、裴永新：《对人大“个案监督”的一点反思》，载《人大研究》1999年第8期；转引自钱明龙：《个案监督应消除几个误区》，载《人大研究》2003年第3期。
　　[5]李静美：《个案监督，毋庸质疑》，载《人大研究》2003年第3期。
　　[7]侯晓焱：《人民监督员制度已日臻完善》，转引自http://www.law-lib.com2004-12-6.
　　[8]刘山鹰：《从宪法看“个案监督”》，转引自中国选举和治理网；陈灵海：《人大“个案监督”主要是操作性问题》，载2004年12月16日《南方周末》。
　　[9]如山东高密人大出台的个案监督办法中个案监督的范围包括：“（一）认定事实错误、适用法律不当，造成错案而不及时依法纠正的；（二）程序违法，已经或者可能造成严重后果的；（三）在办案过程中有执法犯法、徇私枉法、玩忽职守、贪赃枉法等违法行为，造成严重后果的……”
　　[10]任兆清：《浅析人大个案监督与检察监督的关系》，引自http://www.yfzs.gov.cn/
　　(作者单位：浙江省象山县人民检察院侦查监督科)