论乡镇人大主席的履职与人大制度的完善
2006-12-29张斐松
人大研究 2006年3期
在我国人大体系中,乡镇人大位于“金字塔”的塔基部分,由选民直接选举代表组成,是我国最基层的国家权力机关。一方面,乡镇人大数目众多、涉及人口覆盖面广,且直接面对基层广大选民,所以在我国人大制度中占据十分重要的地位;另一方面,它在实践中又极易被忽视,而相对处于一个十分尴尬的境地。鉴于此,笔者于2005年7月至8月间,对浙江省乡镇人大的工作现状进行了一系列的实地调研,发现乡镇人大主席的任职与履职状况直接影响到乡镇人大的运行、职能发挥与人大制度本身的建构。本文试从实证研究出发,对乡镇人大主席的任职与履职情况进行深层解析。
一、乡镇人大主席的设立与相关职能的规定
1995年2月地方组织法第三次修订时,“为了健全乡镇人大的制度建设和组织建设”,新增规定[1]:乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席,并可以设副主席一人至二人,主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出,是乡镇人大主席团的成员,任期同本级人民代表大会每届任期相同。主席、副主席不得担任国家行政机关的职务;如果担任国家行政机关的职务,必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表,组织代表开展活动,并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。
同年4月,浙江省也相应对《人大主席团组织条例》第二次修订[2] 规定:乡、民族乡、镇的人大主席、副主席为主席团的成员。主席或其委托的副主席召集和主持主席团会议。主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责七项工作:组织代表学习、宣传宪法和法律、法规;联系本级人民代表大会代表和在本行政区域内的上级人民代表大会代表;组织代表进行执法检查、视察、调查等活动;检查督促代表提出的议案和建议、批评、意见的办理工作;反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评、意见;做好召集本级人民代表大会下次会议的准备工作;办理乡镇人民代表大会工作有关的其他事项。
1996年乡镇人大同期换届,浙江省各乡镇相继选举产生了人大主席和副主席。乡镇人大主席、副主席在每届人民代表大会第一次会议上选举产生,任期至下届人民代表大会第一次会议召开,这是乡镇人大制度进一步完善的重要标志。
二、乡镇人大主席与副主席的任职现状
从乡镇人大主席的设立迄今已经历三届,共九年历程。在初期,各乡镇人大主席一般都由党委书记兼任,到2002年换届的时候,浙江省人大常委会为了加强乡镇人大的组织与职能建设,规定较大的乡镇应设立专职人大主席,所以该届乡镇人大主席的任职情况浙江各地均有较大区别。截至2004年底,我国共有38316个乡镇(其中20226个镇),其中浙江省有1334个乡镇(其中791个镇),占全国乡镇总数的3.48%。本次调查涉及杭州、湖州、嘉兴、台州和温州五市的9个区县、139个乡镇,占浙江省乡镇总数的10.42%,详细情况如下表所示。
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从上表中可以看出,目前浙江省乡镇人大主席与副主席的任职情况在各市县均有所不同,其中主席任职情况主要有以下三种:一是由乡镇党委书记兼任,在所调查的样本中所占比重最大,如拱墅区、富阳市等;二是由党委副书记等负责人兼任,这其中又可分为由专职副书记兼任,如桐乡市、平湖市和仙居县等,或由党群、纪委书记兼任,如余杭区百丈镇、安吉县杭垓镇等;三是有专职的人大主席,如余杭区、德清县和永嘉县等。
副主席的任职状况从人数上分主要有以下四种情形:比例最大的是设1名专职副主席,这其中又包括由书记兼任主席,1名副主席主持人大工作的,如拱墅区、富阳市等,以及设立了专职主席或副书记兼人大主席,再设1名专职副主席协助主席工作的,如余杭区闲林镇、桐乡市等;其次是只设立1名副主席作为专职副主席,如仙居县和永嘉县等;再次是设两名副主席,这当中既包括由书记兼人大主席的,也有设立专职主席后再设两名副主席的,这类大多为中心城镇或经济较发达镇,如余杭区仁河镇、德清县武康镇和永嘉县上塘镇等;此外还有一些乡镇设立3名副主席,如乐清市柳市镇和虹桥镇等。
另外,以人大主席、副主席是否为党委成员又可分为如下三种情形:第一种是主席由党委书记或副书记兼任的,其专职副主席大多不是党委成员,如拱墅区、桐乡市等;第二种是设立专职主席的,主席、副主席绝大多数不是党委成员,如余杭区、德清县和永嘉县等;第三种是主席由党委书记或副书记兼任,其副主席也是党委委员,这种情形较少,如余杭区百丈镇、鸬鸟镇等。
三、乡镇人大主席履职状况及问题
本次通过对各市、县(区、市)人大常委会办公室、代表工委和乡镇人大主席、副主席、代表的问卷调查与访谈,对乡镇人大的权能与运作有了比较全面的印象。其中关于人大主席的任职与履职情况主要存在如下几个方面的问题:
1.乡镇人大主席由党委书记兼任对人大职能的影响
如上文分析所示,在所有调查样本中党委书记兼人大主席的现象还较为普遍,占54.68%。对此,主要存在以下三种观点:第一种观点认为,书记兼主席有利于目前乡镇人大职能的发挥,这样能使书记更全面地理解和把握乡镇人大的制度、运行与功能发挥,使人大开展活动得到更多的支持,有利于提高人大的地位,作用较明显。第二种观点持截然相反的态度,认为党委书记兼人大主席对人大职能的发挥有实质性的损害。因为党委书记在目前的乡镇政权体系中居于“一把手”的位置,从时间和精力上都不可能较多兼顾人大的工作,从而人大的日常工作一般都由专职的副主席主持,而副主席一般非乡镇党委成员,行政级别同乡镇长也不对等,所以知情权和监督权都比较有限,并直接导致人大权力的“边缘化”。第三种观点认为,在目前体制之下,影响人大职能发挥的关键并不在于是否兼任的问题,而是取决于书记对人大工作的重视程度。如果书记比较开明、能力强、重视人大工作,则无论其是否兼任人大主席,人大工作的开展与功能发挥都会有较好体现;反之,如果书记本人对人大制度理解有限且不太重视人大工作,即使任用专职主席或多名专职副主席也不会对加强人大功能有实质性促进作用。
2.乡镇人大专职主席、副主席是否兼乡镇党委委员对人大功能发挥的影响
目前乡镇范围的重大决策一般都由乡镇党委会议决定,而在相关法规中仅规定非书记兼任的专职主席或专职副主席可以列席本级人民政府的办公会议,不但刚性不足,实践中也往往缺位,造成人大工作的知情权与监督权严重虚化。此外,调查中还有一种较普遍的情形是由人大主席兼党委副书记,调查显示其在实践工作中效果较好。一方面加强了人大主席在党委决策体系中的地位和作用,另一方面又解决了书记兼职对人大工作有心无力的境况,如桐乡市和仙居县。
3.人大专职主席、副主席的任职流向与年龄状况对人大功能发挥的影响
第一,现在人大专职主席或副主席年龄结构普遍偏大,工作往往缺乏主动性。在抽样的16位专职主席(副主席)中,30岁以下没有,31~40岁之间有1人,占6.25%;41~50岁之间有11人(偏重在45~50岁间),占68.75%;51岁以上有4人,占25%。他们大多由乡镇党、政主要领导岗位转任,具有较丰富的基层工作经验,对人民代表大会制度与乡镇党、政、人大之间关系都有较深的理解和体会,但由于受“船到码头车到站,多栽花少栽刺”思想的影响,以及存在怕影响领导班子团结的顾虑,很难再想有什么积极作为,主要职能就是维持人大日常工作运转。第二,干部考核与晋升渠道不合理,任职流向单一。目前干部流动基本是从党、政方面向人大条块转任,而很少有逆向交流,这既造成乡镇人大工作缺乏活力与创新精神,又使得长期得不到晋职的人大年轻干部的工作积极性与主动性日渐消退。调查发现,只有仙居县较特殊,提拔了一些相对较年轻的干部担任乡镇人大正、副主席,并且已有从人大主席职位转任镇党委书记和镇长的先例。
4.乡镇人大主席法定职能授权不足与实践中履行职能错位的问题
首先,乡镇人大的组织机构不完善,人大主席履职力量薄弱。由于人大主席团为非常设机构,集中活动时间和次数均有限,再加上闭会期间没有专门人大办公室与工作人员,所以有的人大主席戏称乡镇人大就是主席一个“光杆司令”。其次,人大主席可以行使的法定权能比较抽象、空泛,缺乏实质内容。如《浙江省乡镇人大主席团工作条例》第十条规定人大主席有七项职权,但主要是日常工作处理和联系代表事宜等,且授权法规权威性等级较低。再次,人大主席职能“行政化”,不仅削弱了乡镇人大的功能,而且背离了权力机关的性质。调查表明,人大主席大都分管一定的行政事务,且在实践中这些事务占据了更多时间和精力,即饱受诟病的“种了别人家地,荒了自己家田”,这种情况温州市和台州市等地尤为明显。
综上所述,目前人大主席履职的现状就是:一方面法律规定赋权不够,另一方面既定权能也不能很充分的发挥。就在这种尴尬的境遇里,人大在乡镇政权体系中逐渐地被“边缘化”了。
四、建议与对策
2004年,《宪法》《选举法》《地方组织法》相继修订[3] ,将乡镇人民代表大会任期调整为5年,从而第一次和县级以上各级人大任期实现统一,这是人民代表大会制度逐步完善的又一重要标志。但从实践来看,乡镇人大制度改革、发展与完善的进程还要进一步加快。从人大主席的任职与履职层面研究,有以下几个方面的设想:
1.完善宪政体制,理顺乡镇人大与同级党委、政府之间的关系
首先,应真正体现乡镇人大的宪政功能与地位。加强党的领导和执政能力建设的关键在于解决党应以何种方式进行领导,乡镇党委应集中精力抓思想工作和组织建设,把握政策方向,不宜过多干预人大和政府的具体工作,真正使人大权力机关与代议机关的性质得以体现。全面落实乡镇人大对本行政区域重大事项决定权、财政预决算审批权、选举罢免权以及监督权。其次,乡镇人大应设立专职主席和副主席,并且主席以兼党委副书记为宜,这样主席就能充分履行法定职能,致力于提升人大地位,也可以避免开展人大工作视书记“开明”程度而异的“人治”状况,还可防止因书记兼任主席对人大制度运行和人大职能行使造成削弱。
2.明确人大主席团常设机构性质,完善乡镇人大的机制[4]
调查表明,由于大多数乡镇人大日常工作机构仅有专职的主席或副主席1人[5],没有设专门的办公室和办事人员[6],组织力量十分薄弱。且从实践来看,除了有选举罢免任务外,乡镇召开临时人代会的微乎其微。虽然法律规定,乡镇人民代表大会设立主席团,但主席团主要是为了主持本次会议和召集下次会议,这种设置决定了主席团不可能过多地去对政府行使监督权。因而,实际的监督权是由人大主席、副主席来行使的。然而,由人大主席、副主席行使监督权存在许多弊端。首先,从理论上讲,行政领导体制是首长制,行政职权由行政首长集中行使,单独担负最后抉择责任;而人大的职权由集体行使,并按照少数服从多数原则共同担负最后抉择责任。人大主席、副主席单独行使监督权明显违背了这种领导体制设置原则。其次,从实践上讲,人大主席、副主席行使监督权,由于没有载体,容易使人把监督行为误解为个人行为,从而对监督者造成不利影响,导致人大主席、副主席不愿、不敢进行监督。所以,从人大制度的完整性与统一性来看,应赋予人大主席团常设机构的性质,由《宪法》和《地方组织法》统一明确界定其权属与活动方式,如赋予主席团在大会闭会期间听取政府工作报告、质询等职权,从而使乡镇人大监督经常化。
3.切实改变基层乡镇干部的考核与选拔机制,实现乡镇人大主席年轻化、专业化,并保持晋升渠道畅通
目前在乡镇党政机构进行的机构改革与绩效建设成绩显著,一大批学历层次高且经过实践锻炼的年轻干部充实到主要领导岗位,但乡镇人大方面变化不大,依然是干部流转的最后驿站,这也是乡镇人大权能长期“边缘化”、缺乏活力与创新的重要原因。因此,有关组织部门在考核、选配领导干部的时候,应考虑将一些年轻干部充实到人大岗位上来,接受参政、议政能力的锻炼和民主、法制意识的培养,并在人大工作岗位上得到成长,这样既有利于开创人大工作的新局面,又有利于建立完善的干部培养机制。西方民主国家的实践也证明,先由议员到国会历练参政、议政能力,再到政府系统担任管理者是比较成功的模式。
4.人大主席不仅职位设置应专职化,其职能行使上也应专职化,并注重完善监督职能
实践中,人大主席兼行政事务造成监督者与被监督者的主体重叠,违背了我国的宪政原则。目前对基层政权及其领导人的监督是最严重的问题之一,人大主席与人大充分行使监督职能有利于更好地推动基层政权的勤政廉政建设,也能使人大效能落到实处。所以,应从制度规范上明确禁止乡镇人大主席的职能“行政化”趋向,主席应立足于人大本职岗位,切实履行法定职权,推进我国基层人大制度的完善。
综上述,人大主席的任职与履职状况直接关系到我国人民代表大会制度的完善和乡镇人大功能的发挥。只有基层人大真正实现了宪政地位回归,才能使人民更广泛真实地感受人民代表大会制度的优越性,才能更加有助于推动我国的政治文明与民主法制建设。
注释:
[1]《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》(1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过)第十四条、第十五条。
[2]《关于修改〈浙江省乡镇人民代表大会主席团组织条例〉的决定》(1995年4月29日浙江省第八届人大常委会第十八次会议第二次修订)第五条、第九条、第十条。
[3]《中华人民共和国宪法修正案》(2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过);2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》。
[4]2003年1月,湖南省新晃侗族自治县23个乡镇在换届时设立了乡镇人大常委会,按照乡镇人口多少,配备了乡镇人大常委会组成人员5至7人。后被全国人大常委会叫停。
[5]有的地方配1名兼职联络员,如拱墅区一般由党政办公室主任或副主任兼,但由于其本身工作任务已比较繁重,所以也很难兼顾人大方面的工作。
[6]浙江省杭州市余杭区正在进行相关调研,有意为乡镇人大设立专门的办公室并配备相关人员。
(作者系浙江大学比较政治与公共管理研究所硕士研究生)