认识美国独立检察官

　　一提起美国独立检察官，人们就会想起那位让美国前总统克林顿最头痛的名叫斯塔尔的独立检察官。那么，独立检察官在美国司法体制中究竟是个什么样的角色，又有何能如此厉害呢?
　　独立检察官是依据1978年美国国会通过的《独立检察官法》而设立的。要弄清楚它的角色与地位，就必须事先考察美国司法系统中其它种类的检察官设置。可以说，独立检察官是美国政治法律制度的产物，是原有的检察官制度内在缺陷决定了其产生的。
　　在独立检察官设立前，美国司法系统只有二类检察官：一是地方检察官；二是联邦检察官。地方检察官大多是通过选举产生的，联邦检察官则隶属于美国司法部。地方检察官得将选民的担心和好恶放在心上，否则下次再难当选。联邦检察官则是职业官僚，其在权力链条上隶属于行政分支的司法部，是司法部长手下的人马，惟上司马首是瞻。联邦检察官此种服从上级的行政化检察体制，使得联邦检察官在刑事案件调查与起诉时碰上比自己“大”的官，甚至是自己顶头上司，比如说司法部长或者总统本人违法乱纪，就会陷入一个管还是不管二难境地。由于刑事调查属于行政分支的职能，立法和司法两个分支是不准伸手干预的，如果此时联邦检察官不管，那就没人管了；如果管，可怎么管?司法部长不给你下令，你无权自作主张去调查，且司法部长是总统任命的，要是总统和司法部长不愿让你管，你又从何管起?更何况，调查所需要的机构、人力、物力，都属于行政分支。此种二难境地使得美国政治结构中就会出现一个法律“真空”，这对奉行法治治理国家的美国人是万万不能接受的。
　　美国检察制度上的这个隐患终于在尼克松总统时代由于水门案的调查而爆发。1973年，当美国历史上著名的水门事件作为闯窃案发生的时候，司法部长理查森下令一个叫考克斯的检察官负责调查。当考克斯调查触及白宫的违法掩盖活动的时候，特别是得知总统尼克松有一批工作录音带的时候，他居然“拿着鸡毛当令箭”，要求法庭发出传票，令总统交出录音带。尼克松的总统生涯中，最深痛恶绝的就是这个固执的检察官考克斯了，怎么暗示或明令都不能阻止他把矛头指向他的上司的上司。最后，尼克松总统被逼急了，只得频频使用“行政特权”来抵挡，命令司法部长理查森罢免考克司。理查森没有服从总统的命令，而是自己辞去官职。接下来轮到司法部副部长威廉姆·拉克尔肖斯去罢免考克司。拉克尔肖斯步理查森的后尘亦辞了职，仍没有服从总统的命令。在一个周末的晚上，考克司最终被由总统新任命的代理司法部长罗伯特·勃克罢免，让他回家吃老米饭去，这就叫权力。这一事件，在美国宪政史上称“星期六大屠杀”。
　　尽管尼克松握有罢免作为行政部门官员的联邦检察官的法律权力，但这一事件的政治后果最终摧毁了其总统宝座。
　　“星期六大屠杀”暴露了政府的行政分支权力链条的一个悖论：检察官不是民选的，是他们的上司任命的，他们怎么能够对他们的上司、或上司的上司的犯罪进行刑事调查呢?美国人民对于最高层最不放心，因为他们知道权越大越危险，可偏偏这最危险的最难查。如果放任不管，那么“上梁不正下梁歪”，这个道理他们非常明白。水门事件导致尼克松在1974年辞职下台以后，美国人民并没有忘记这一事件所暴露的问题。要弥补这个漏洞，必须解决检察官的权力和地位问题。
　　1978年，在当时占多数的民主党的推动下，当年的《政府行为准则法》增设立了“特别检察官”一职，目的是要建立一个在司法部之外任命特别检察官的程序，以调查并且在必要时对涉嫌实施了犯罪活动的高级政府官员提起公诉。随后不久，国会又通过了《独立检察官法》，将任命特别检察官的做法制度化、程序化，并将“特别检察官”改称为“独立检察官”。根据该法案，独立检察官是在国会要求下，由司法部长下令，在联邦法庭的监督之下，由一个三人以上委员会任命的。独立检察官的调查范围和对象，必须接受司法部长的指令，解除他的职务也必须由司法部长下令，但是必须由国会同意。除此之外，司法部长不能干涉独立检察官的调查，尽管这个官职仍然定位于行政分支司法部系统的检察职务，但他一旦走马上任，就可以不必再顾虑行政系统的上司，或上司的上司。此外，为进一步加强独立检察官的独立性，法案还规定其人选必须要从原有司法部的检察官之外的民间法律专家中挑选，如调查克林顿总统丑闻事件的独立检察官斯塔尔原来是位职业律师。
　　有一点值得特别注意，就是“独立检察官”这个名称在1978年的法案其真正应该译作的是“独立顾问”，意即是说要建立的是一个中立的顾问的职位来领导调查。所以，独立检察官的官方职位实际上是联邦独立顾问，可是连美国人也常常漠视这种差别，动不动就把他叫成独立检察官。然而，实际上这一差别十分重要。它使得理论上隶属于行政分支的独立检察官，在背后获得了强大的立法和司法分支撑腰：他可以动用联邦调查局的探员，还可以雇佣民间侦探。只要出于调查需要，几乎可以传讯任何人，上至总统和议员，下至贩夫走卒。如果有人拒绝作证的话，就有可能以蔑视法庭罪被投入监狱。克林顿总统的几位故旧好友就因为拒绝作证而饱受牢狱之苦。独立检察官还可以通过传讯总统敲山震虎。最厉害的是，他主持大陪审团听证，有权把全美国几乎任何人都传来提问，查证事实。谁不配合就是藐视大陪审团，谁撒谎就犯下了伪证罪。他就动用手中这些权力，一路追杀，把白宫惹得鸡飞狗跳，把总统弄得寝食不安。而且在调查经费没有限制，调查时间没有限制。
　　当然独立检察官也有遇到权力限制的地方，比如在考虑是否起诉总统时，他们都有些投鼠忌器，而一般检察官要是遇到普通的刑事罪嫌疑人，自然可以先起诉，通过审判确定其是否有罪；但总统不同，独立检察官得设法先证明总统有罪，然后才能对其起诉。所以在“水门事件”中特别检察官并未对尼克松作过刑事起诉，特别检察官只是要求总统出示涉及刑事犯罪的证据。
　　《独立检察官法》最后一条规定，该法的有效期5年，期满后是否延续，由国会投票决定。在该法案公布以来，它先后经历了1982年、1987年1992年三次国会投票延续及1994年6月重新颁布，获得四次展期。期间共任命的8位独立检察官对多位政府高官进行调查，但大多数集中在被调查对象是否吸毒、对婚姻不忠等问题上，而且耗资巨大，所以，独立检察官制度在1999年到期后没能得到延续。
　　当然让独立检察官制度寿终正寝的根本原因还不是这些，真正的原因应是独立检察官设置在分权结构中的地位相当模糊，把三大分支的权力的划分打乱，这可能后患无穷，所以，这对于信守宪法分权原则的权力结构不容打乱美国人来说，是不能容忍的。《独立检察官法》通过，基本上可以达到实现检察官可以调查行政分支高层的犯罪活动这一目的，总统是有人管了，但独立检察官该谁管呢?从克林顿弹劾案，人们看到了独立检察官法与生俱来的致命伤，那就是它赋予独立检察官的权力太大，不受任何约束。用来约束政府高官滥用权力的独立检察官却落入了滥用权力的怪圈。特别是斯塔尔对克林顿的调查，可以说是对1978年独立检察官法案的第一次真刀真枪的操练，可这次操练暴露出很多问题，比如说，这个法案使联邦司法部长处于总统内阁中十分尴尬的地位，而总统和司法部长合作无间的局面在美国己被证明十分重要。当斯塔尔在国会众议院作证表达了自己倾向弹劾总统的主张时，他的“道德顾问”、专门指导他什么可做什么不可做的老资格的法律专家、25年前国会参议院处理水门事件时的首席顾问山姆·戴西，愤然辞职。他还发表公开信警吉斯塔尔：“你越线了!你归根结底是行政分支的官员，法律让你做的是‘独立顾问’，是中立地向国会提供调查结果。宪法只给予立法分支的国会以弹劾的权力，你的定位是没有权力去主张弹劾的。你越过了划分行政分支和立法分支的那根线。而一过底线，你就违背了美利坚合众国的宪法。”因此，对于独立检察官的确切定位终于暴露出来了。
　　在很难作出对独立检察官地位和权力作出更合逻辑的定义，对其权力作出合理的限制前，美国民众不愿再冒打破宪法三权分立这个险，于是1999年6月30日独立检察官法期满后未能得到延续。此外，独立检察官调查启动往往被民主或共和两党中的任何一党的政治家们为政治目的使用，并且这些政客们往往利用独立检察官的无边法力，肆无忌惮地进行党派倾轧，这也是它未顺期延展的一个重要原因。
　　没有设置独立检察官的今天，美国司法部长将对涉及政治的敏感调查握有直接控制权。根据司法部最近公布的草案，司法部长一人就可决定独立检察官的任命和解职，并对他们的起诉、上诉和重大调查行动拥有否决权。但检察官的意见将会得到充分考虑，司法部长只会在“特殊的情况”下行使否决权。
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