检察侦查权若干问题探讨

　　内容摘要：检察侦查权是检察权的有机组成部分，是其他法律监督方式的基础和保障，它符合我国宪政体制的应然选择，符合国际立法通例的权力配置；当然，它也需要进一步完善，如完善检察侦查权的外部监督机制，扩大机动侦查权，强化检察侦查措施，完善检察侦查权运作机制等。
　　关键词：检察权 检察侦查权 法律监督
　　
　　一、我国检察侦查权的理论基础
　　
　　检察侦查权，是指人民检察院依照法律规定，对特定案件进行专门调查工作和适用有关强制措施的权力。在学理上，检察侦查权可以分为自行侦查权、补充侦查权和机动侦查权三类。我国检察侦查权的设立具有其深刻的理论基础：
　　
　　(一)检察侦查权是检察权的有机组成部分
　　我国检察制度是在人民民主专政理论指导下，立足中国国情创设的新型制度，其本质就是法律监督权，这一点与以公诉权为核心的资本主义检察制度有着本质区别。
　　我国的检察制度最早起源于古代御史制度。秦始皇统一六国之后，设立御史一职，掌管建言和纠察之职，御史大夫位列三公，成为中央政权的重要组成部分。自秦之后，御史制度历经了御史台、都察院等不同形式，但其作为“天子耳目”，“整肃吏治”、“纠察百司”、“督司百僚”的职能却在数百年的封建历史中得以延续，显示了极强的生命力。在新民主主义革命胜利之后，这一传统与列宁的法律监督思想得到了有机的融合。列宁的法律监督理论认为：社会主义经济建设和发展，离不开法制的统一，为此，有必要设立专门的法律监督机关，对刑事、民事、行政违法行为实行全面监督。在此，列宁第一次详尽阐述了“检察权”的概念，阐明了社会主义检察权的本质就是法律监督权。这一概念除了对刑事、民事法律监督的阐述外，尤其强调了对行政机关违法行为的监督。列宁认为：国家机关和公职人员的执法、守法，对于建立统一的社会主义法制，对于一般公民的遵纪守法，对于法制建设乃至于整个精神文明建设都具有决定性意义，影响巨大。这一思想正因与我国御史制度有更多的亲和性而在中国得到了承继，以对公职人员实施法律监督为核心的检察侦查权也因之成为了检察机关法律监督权的重要组成部分，在维护国家法制统一方面发挥了不可替代的作用。
　　依法治国，重在依法治权、依法治吏。职务犯罪破坏的，是整个国家的法制尊严和法制统一。因此，对这类犯罪进行追究，具有法律监督的性质，是检察权的应有之义。而要实现对职务犯罪彻底而有效的法律监督，就不能仅仅将监督停留在纠“抗诉”和“纠正”的表面层次，而应当赋予监督机关一定的处分权，深入到追究犯罪人刑事责任的层面。在现代司法制度下，这种司法弹劾或说法律监督关系只能是一种基于诉讼法产生，并由诉讼法调整的法律关系。因此，检察侦查权的运用便成了必然的选择。
　　
　　(二)检察侦查权是其他法律监督方式的基础和保障
　　首先，检察侦查权是其他法律监督方式的基础。无论是任何形式的监督，其首要的前提是拥有知情权，作为国家专门的检察监督更是如此。检察机关法律监督职能是多方面的，包括立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督、民事行政检察监督等多种形式，其监督的直接指向就是国家机关及其工作人员的违法行为。如果法律不能保障检察机关在履行监督时拥有足够的知情权，则一切监督行为都是乏力的。而国家工作人员的违法或职务犯罪一个突出的特点就是具有高度的隐蔽性，要对这些行为做到“知情”，仅靠一般的调查手段是做不到的，常常需要借助侦查手段才能获得真相。从这个角度上讲，检察侦查权正是知情权的法律体现。
　　其次，检察侦查权是其他监督方式的保障。作为宪法确立的专门监督方式，检察机关法律监督主要有以下几个特征：(1)监督的国家性和权威性；(2)监督的专门性；(3)监督的规范性和合法性；(4)监督的强制性。在这四个特征中，“强制性”是法律监督区别于其他监督方式的最突出的特征。国家赋予了检察机关独立于政府、法院的宪政地位，目的也正在于确保检察机关的监督的刚性。这种监督，不是可接受可不接受，可执行可不执行的“软监督”，而是必须接受和执行。检察机关法律监督之所以具有这种强制性，就是因为检察机关具有法律赋予的专门权力，被监督者如果不接受监督，就要承担一定的法律责任，如果离开了这些法定权力，检察机关的法律监督也就失去了其强制性。检察侦查权，就是法律赋予检察机关的一种法定权力，它对保证法律监督的强制性具有重要作用。因而，要保证检察机关其他法律监督方式产生法律效果，检察机关必须具有侦查权，否则，检察监督在效力上将与群众的建议、批评权毫无二致。
　　
　　(三)检察侦查权是符合我国宪政体制的应然选择
　　与西方“三权分立”的政体不同，我国实行的是严格贯彻“主权在民”思想的人民代表大会制，在这一制度下，行政权与审判权均由人民代表大会产生，向人大负责。而人民代表大会作为立法机关，遵循的是民主、合议的原则，在经济高速发展、行政行为与审判行为专业化、庞杂化倾向越来越明显的现代社会，以民主、合议制的形式对每一个行政行为和审判行为实行有效监督是不现实，也是不可能的。因此，设立专门的法律监督机关一一人民检察院也就成了必要。为保障检察监督的权威性，我国宪法赋予了检察机关独立于政府和法院的宪政地位，并确立了独立行使检察权的宪法原则。而赋予检察机关侦查权，正是这一宪政体制的必然选择。
　　从我国相关法律看，检察侦查权的侦查对象主要是国家公职人员的职务犯罪。法律之所以将此类犯罪纳入检察侦查权的管辖范围，正是因为职务犯罪主体的特殊性。一般而言，职务犯罪具有三个突出的特点，其一、犯罪嫌疑人掌握一定的公共权力，犯罪行为发生在其履行职责的过程中；其二、嫌疑人社会地位比较高，关系网密，保护层厚，办案阻力干扰往往比较大；其三、犯罪嫌疑人实施的是非暴力犯罪，且一般发生在专业性较强的政府部门或行业中，表现出明显的智能化的倾向。这些特点，决定了负责侦查职务犯罪的机关不仅必须具有相对独立的宪政地位，能够排除地方保护、部门保护、行业保护的干扰，独立行使侦查权，还必须熟悉国家各种法律规定，具备对金融、财会、贸易、管理等高度专业化的领域实施法律监督的能力。在我国宪政体制中，同时符合高度独立性、高度专业性两个条件的，只有作为国家法律监督机关的人民检察院。
　　
　　(四)检察侦查权是符合国际立法通例的权力配置
　　尽管世界各国法治背景和历史传统不同，法律制度各异，但许多国家都将对官员腐败案件的侦查权赋予检察机关，而不是由警察机关来统一行使所有案件的侦查权。如《韩国检察厅法》规定：在大检察厅及地方检察厅内设置不正腐败事犯特别搜查本部和特别搜查部，负责受理、侦查、起诉特别重大的公务人员贪污、贿赂犯罪案件。而罗马尼亚则在总检察院设立了反贪污与刑事侦查厅，由检察官根据《罗马尼亚刑事诉讼法》对公务人员行贿、受贿等案件进行侦查。，‘’此外，日本、俄罗斯、美国、英国、南非、印度尼西亚、芬兰、匈牙利等国家，检察机关也都有权对贪污贿赂、警察腐败等案件进行侦查。在大多数大陆法系国家，立法甚至直接将侦查权、侦查指挥权赋予检察机关，检察机关有权对任何案件进行侦查，检察机关在侦查过程中始终居于主导地位，如法国、德国、日本、意大利等。1990年9月7日第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于检察官作用的准则》第15条也明确规定：“检察官应适当注意对公务人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权、国际法公认的其他罪行的起诉，和依照法律授权或当地管理对这种罪行的侦查。””’可见，检察侦查权是与世界各国的通行做法和国际通例相一致的。
　　
　　二、对否定检察侦查权的几个观点的质疑
　　
　　(一)对“检察侦查权缺乏外部监督机制”的质疑
　　有学者认为，检察机关对贪污贿赂和渎职犯罪案件的自行侦查工作是不受制约的权力，并提出了“检察机关监督公安机关、国家安全机关的侦查活动，但它自己的侦查活动却不受监督”质疑，进而由此得出了应当废除检察侦查权的结论。
　　笔者认为，这种观点实际上是片面的。事实上，检察机关并不缺乏外部监督机制：政党监督、人大监督、法院的司法监督、律师监督以及舆论监督等，共同构成了对检察权强大的外部监督体系。根据我国宪法，人民检察院由人大产生，受人大监督，在检察人员侦查过程中有违法行为时，人大可根据法律组成特定问题调查委员会进行调查，并对检察机关提出质询；而作为执政党的中国共产党，更有权根据《党内监督条例》和《纪律处分条例》对涉嫌违法违纪的检察人员进行调查和处分；值得一提的是，人民检察院的自侦案件最终仍必须接受法院肯定或否定的司法评价，因此，法院的审判是对检察侦查权最直接、最有力的监督。而律师在侦查阶段已经可以介入检察机关的侦查活动为犯罪嫌疑人提供法律帮助，并代为控告、申诉，也不失为一种有效的监督方式。尽管因种种原因，这些外部监督机制有的并未充分发挥其应有的作用，但这些缺陷并非检察侦查权本身造成，而是监督者在运用监督权的能力方面存在欠缺或者由于缺乏必要制度保障等而造成，完全可以通过立法完善。面对这些问题，应当在探索中加以完善。有的学者无视这些监督机制的存在而彻底否定检察侦查权，无异于因噎废食。
　　值得提的是，2003年检察机关推出的人民监督员制度，更使得检察侦查权的外部监督体系进一步健全。
　　
　　(二)对“将职务犯罪侦查权交由公安机关行使”或“设立独立的反贪廉政署”的质疑
　　学界对检察侦查权的质疑，主要是认为检察机关集侦查、批捕、起诉为一身，缺乏外部监督机制。因此有学者建议将职务犯罪侦查权从检察机关剥离，交由公安机关行使；也有学者认为，应当将检察机关自侦部门分离出去，与纪检监察部门合并成立反贪廉政署，专门纠察国家公职人员的犯罪和违法行为。
　　对此，笔者认为：制度的设计应当建立在合乎法理、尊重国情的基础之上，同时也不应当忽视世界各国的立法趋势。如果仅仅因为一个制度某方面的缺陷而彻底否定该制度，无论如何是缺乏说服力的。事实上，检察侦查权与普通侦查权的一个根本区别在于，前者是对执法行为的监督，而后者则是对守法行为的监督。这一特征也决定了检察侦查权的享有者必须具有比被监督者更高的法律地位、具有高度专业的法律监督能力和独立开展侦查活动的能力，而这些恰恰是公安机关所不具备的。警察制度从其产生之日起，就以维护社会治安为其基本职责而不是充当“法律守护人”的角色，这一特点决定了警察机关虽具备较强的防暴能力和侦查技术手段，但却不具备广泛运用国家金融、贸易、管理等方面法律实施监督的专业能力。并且，就宪政地位而言，公安机关只是政府的一个组成部门，并不具有比其他行政职能部门更高的法律地位，在对职务犯罪侦查时，基于上命下从的行政组织原则，必然难以抵制来自各方面的压力和干涉。并且，由于警察同时承担着社会治安、交通消防、户籍管理及刑事侦查等多种职责，实施职务犯罪的机会较多，香港廉政公署的设立也正是从警察彻底腐败之后产生的。正是考虑到这些因素，许多国家倾向于在警察机关之外寻找或另设一个反腐机构，职务犯罪侦查权与警察机关相分离已经成为世界各国立法的一种趋势。在中国，检察机关已经具备了高度的独立性和专业性，其与审判机关并立的宪政地位是新加坡、香港等地廉政公署所无法比拟的。因此，学界主张废除检察侦查权而设立单独的反贪廉政署不仅人为割裂了法律监督权、降低了反贪机构的法律地位，必将造成重复的机构建设。并且，学界所构建是“反贪廉政署”模式，实际上是将纪检、监察、检察侦查权的揉和，这必将造成新一轮的党、政、司法不分的矛盾。而被剥夺了侦查权的检察机关，也将因法律监督职能被割裂、得不到应有强制力的保障而丧失法律监督效能，诉讼中的监督问题将因此变得更加尖锐。故此，无论是公安机关行使职务犯罪侦查权还是设立反贪廉政署，都存在难以克服的弊端。
　　
　　三、完善和加强检察侦查权的立法构想
　　
　　(一)进一步加强和完善检察侦查权的外部监督机制
　　尽管两年来人民监督员制度试点工作已经取得了显著的成效，但作为检察侦查权的外部监督机制，这一制度仅停留在检察机关主导的层面显然是不够，有待立法的完善。为此，笔者建议，在修订《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》的过程中，应当对人民监督员制度作出明确的规定，使之法定化。规范化、程序化：
　　首先，立法应当明确，人民监督员由各级人民代表大会选举产生。这一规定，有利于保证人民监督员真正成为检察侦查权的“体外”监督因素。在具体操作上，可以考虑参照人民陪审员的产生方式，规定凡有选举权和被选举权的年满23周岁的公民，除因身份关系不能选为人民监督员外，均可以被选举为人民监督员。也可参考日本检察检察机关确定检察审查会成员的办法，规定人民监督员在同级人民代表中抽签产生。
　　其次，明确人民监督员的监督范围。立法应当规定，人民监督员有权对检察侦查权的任何终局性决定以及涉及对犯罪嫌疑人自由权剥夺的行为进行监督。如：对立案行为的监督。对撤销案件的监督、对拟不起诉案件的监督、对逮捕决定的监督。在对具体案件进行监督的同时，发现检察人员有违法行为的，有权提起监督程序，要求更换侦查人员，等等。
　　人民监督员制度的完善是个较为复杂的问题，学界对此已多有探讨，基于篇幅关系，在此不作进一步展开。
　　
　　(二)扩大机动侦查权
　　机动侦查权是指人民检察院在履行法律监督的过程中，在特殊情况下依特殊程序对本院自侦案件范围以外的刑事案件决定自行立案侦查的权力。修正前的刑事诉讼法第十三条第二款规定：“贪污罪、侵犯公民民主权利罪、渎职罪以及人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件，由人民检察院立案侦查和决定是否提起公诉。”这为检察机关机动侦查权提供了直接的法律依据，并广泛的运用于人民检察院实施法律监督的各个环节中。不可否认的是，在以往的司法实践中，人民检察院灵活运用机动侦查权，有力地发挥了法律监督作用，维护了国家法律的统一正确实施。这一点尤其体现在立案监督上：当公安机关拒不立案，或虽立案但消极侦查时，检察机关自行立案侦查，不仅使犯罪得到及时惩处，同时，也往往在侦查过程中，牵出有关执法人员贪污、受贿、徇私枉法的职务犯罪，有力地保障了立案监督权的行使，维护了法律权威。然而，由于1979年刑诉法的规定缺乏必要的程序上的限制，显得随意性太大，从而使该权力在司法实践中常常被滥用。1996年我国修订的《刑事诉讼法》对机动侦查权作了重新规定。将侦查对象由普遍主体缩小为“国家机关工作人员”这一狭小范畴，在程序上，由自行决定立案限定为“省级以上人民检察院决定”，并且，还必须满足“利用职权实施的重大犯罪案件”这一苛刻条件时，机动侦查权才能够启动。毋须讳言，刑事诉讼法的这一苛刻规定，实质上是对检察机关机动侦查权的剥夺。司法实践中，人民检察院在对公安机关实施立案监督而公安机关拒绝立案时，往往因为缺乏机动侦查权的后续保障而导致监督无力。事实上，从历年来最高人民检察院工作报告来看，机动侦查权自1996年来已名存实亡。
　　为保障人民检察院法律监督职能的有效运行，未来《刑事诉讼法》的修订有必要适度扩大机动侦查权。笔者认为，立法可作如下规定：人民检察院为履行法律监督职能而认为应由自己立案侦查的案件，可自行立案侦查。公安机关对检察机关立案行为不服的，有权提请上级人民检察院复议。上级人民检察院认为立案不当的，有权予以撤销。机动侦查权的外部监督程序上，还可考虑在立案前，由人民监督员进行程序性监督。
　　
　　(三)强化检察侦查措施
　　随着科技水平的高速发展和信息化的普及，职务犯罪日益呈现出技术化、高智能化乃至有组织化，犯罪手段也更加狡诈、隐蔽，犯罪分子反侦查手段不断增强，许多“一对一”的犯罪如受贿，不借助技术侦查手段，在理论上已经无法侦破。为此，各国均通过立法强化了对职务犯罪的侦查措施，联合国的有关文件也对此作了确认。如我国政府于2003年12月10日签署的《联合国反腐败公约》第50条第一项就明确规定：为有效打击腐败，各缔约国均应当在其本国法律制度基本原则许可的范围内并根据本国法律规定的条件在其力所能及的情况下，采取必要措施，允许其主管机关在其领域内酌情使用控制下交付和在其认为适当时使用诸如电子或者其他监视形式和特工行动等其他特殊侦查手段，并允许法庭采信由这些手段产生的证据。然而，目前我国立法仍未赋予检察机关技术侦查权。长期以来检察侦查权一直停留在传统的侦查模式上，侦查手段单一、落后，甚至在强制措施的采取上，也只有决定权而无执行权。这一现状与我国反腐败的形势显然是不相适应的。立法上应当修改《刑事诉讼法》及《检察官法》，并参考《人民警察法》第16条之规定，明确人民检察院的技术侦查权：“人民检察院因侦查犯罪的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采取技术侦察措施。”同时，为防止权力的滥用，立法应对检察技术侦查的适用对象、审批程序等作出明确、严格的规定。此外，还应当修改《刑事诉讼法》，赋予检察机关对拘留、逮捕等强制措施的执行权。
　　
　　(四)完善检察侦查权运作机制
　　首先，应当理顺党的领导与独立检察权的关系。其次，针对检察权受制于地方的现状，应加快司法改革步伐，改革检察机关的人事、财政体