非营利性小额信贷机构出路何在？

刘东文　苏配柚

初始意义上的小额信贷来自于扶贫语境。小额信贷首先被当成一种有效的扶贫手段，其次才是一种金融产品，它通常是为被排斥在正规金融机构之外的低端客户提供不需要抵押的小额贷款。1993年，在孟加拉乡村银行的支持下，中国社科院的杜晓山教授以扶贫的名义，在河北省易县成立“扶贫社”，专门针对农户开展小额贷款活动，从此拉开了中国扶贫小额信贷的序幕。据统计，在过去的十多年的时间里，中国从事扶贫性质的小额信贷机构累计有300家左右。

从易县的扶贫社到目前试点的商业化小额信贷公司，尽管都被称为小额信贷机构，而且在经营理念、风险控制手段等方面有许多类似的地方，但其在诸多方面存在差异，其中最核心的差异就是各自的使命和目标群体不同。应该说，以非政府组织形式存在的非营利性小额信贷机构是以扶贫为目标的，所服务的客户是穷人；其他以营利为目的的小额信贷机构则以追求利润为首要目标，所以其覆盖的人群也就不一定是穷人。

营利性（商业化）小额信贷机构目标单一，可以充分利用市场优势进行资源配置。非营利性小额信贷机构（通常以非政府组织形式存在）却背负着双重使命：扶助贫困与机构自身的可持续，所以其发展需要更多的思量。

本文将以非政府组织形式存在的小额信贷机构统称为非营利性小额信贷机构。

现状与困境

最初的非政府组织小额信贷基本上都属于有周期的项目型小额信贷，项目结束后，小额信贷难以持续，贫困农户也就难以继续享受金融服务。20世纪90年代后期，人们逐渐认识到这个问题的重要性。在中国，非政府组织小额信贷为此迈出的第一步，是让小额信贷由项目型向机构型转变。近几年来，小额信贷机构理论上应该而且能够在发展中实现可持续，以持续为农村金融发展服务、坚持扶贫目标的观点已经开始被越来越多的人以及小额信贷机构管理者接受。但在小额信贷实践中，从90年代初开始建立第一批小额信贷机构以来，在中国还几乎找不到一家已完全显现可持续发展能力的非营利性小额信贷机构。

目前在我国，即使是发展较好、较有影响的几家非营利性小额信贷机构在寻求可持续发展道路上，也面临着诸多的问题。就算不考虑短时间内不可能改变（尽管可以在一定程度上推动）的政策环境和制度框架方面对于小额信贷行业的制约，仅在操作层面上看，这些小额信贷机构都曾出现过同样的问题：所管理的负责小额信贷具体操作的某个或某些项目县的机构，在开始的几年里往往能够维持较好的业绩，但三五年后往往会出现这样那样比较严重的问题，甚至最终关闭该县的小额信贷项目。

有关人士对于出现上述问题的原因进行了研究和讨论，多数意见认为主要是由于“中国特色”造成的小额信贷“水土不服”，比如中国的贫困人口太过分散，贫困地区的经济活动太过单一，长期以来贫困人口“等、靠、要”思想太过严重，政府对农行和信用社补贴太多，以及对利率水平的限制太严等因素为国内小额信贷事业的发展带来了一些困难。

从中国小额信贷十几年的发展经历看，中国的小额信贷似乎在引进之初就“先天发育不良”，导致后来的“水土不服”自然在所难免。比如，在引进GB模式的时候，更多的是重视技术的引进和研究，却一直忽视了小额信贷机构的治理结构和管理水平等方面的研究。从目前已经发表的很多有关小额信贷的文章或研究报告来看，更多的是在介绍哪个地方小额信贷项目做得如何，仔细琢磨就会发现，这些小额信贷项目无非是在GB模式基础上的不断简化或“本土化”，而小额信贷机构的治理结构和管理水平则似乎少有人关心。

改制谋求可持续

在项目操作之初，以非政府组织形式存在的小额信贷机构在其产权制度、治理架构和管理模式等方面有很多的类似之处，如国内几家有影响力的小额信贷机构的管理总部都在北京，各项目县都是在当地成立一个独立的社团法人组织负责小额信贷项目的具体操作，像扶贫社、乡村发展促进会、农户自立能力建设支持性服务社等等。这一模式可以说是顺应当时的政策环境而采取的变通办法，也确实带来了很好的效果，但随着小额信贷行业的不断发展，其弊端也不断显现，比如与地方政府的“多头管理”、对基层操作机构管理不力等，这些成为小额信贷机构可持续发展的重要制约因素。

在这种情况下，改变治理结构、优化管理模式被提上日程。最先完成操作机构改制的是中国扶贫基金会，这得益于2004年国家民政部颁布的新的基金会管理条例（允许基金会在地方设立分支机构）。2005年，中国扶贫基金会所有小额信贷操作机构改制完毕，各地服务社全部脱离政府，由当地独立社团组织变成中国扶贫基金会的下属分支机构，产权清楚了，治理结构也理顺了。国内其他一些小额信贷机构近两年也在积极寻求改善产权制度和治理机构的途径和机会。小额信贷机构治理结构和管理体制的改革为其可持续发展奠定了基础。

可持续的两阶段

可持续是国际上衡量一个小额信贷机构成功与否的两个重要指标之一（另一个指标是服务的宽度与深度）。按照CGAP推荐的可持续小额信贷机构定义，如果某个小额信贷机构的全部收入不仅可以覆盖其管理和操作成本，还可以覆盖贷款损失、资金成本（商业化成本）、通货膨胀和扩展所需要的收益等方面，则完全可以实现自我可持续发展。

在讨论可持续性的时候，可以把可持续性分为两个阶段：一是操作可持续，二是财务可持续（见图）。操作可持续仅考虑覆盖直接操作成本、资金成本和贷款损失，财务可持续则还需要考虑通货膨胀、无偿捐赠和商业化的资金成本。实现小额信贷机构的可持续性，可以为穷人提供长久的、可持续的小额信贷服务，即使在以后没有捐赠和补贴的情况下，也能像现在一样为穷人提供贷款支持。

小额信贷是扶贫性质的，同时又要求其实现可持续发展，这似乎陷入悖论。但是，如果能够真正把小额信贷看作一种专门为穷人服务的金融产品，而且是穷人可获得的、又能消费得起的产品，即使它是商业化产品，也应该是非常成功的开发式扶贫商品。也就是说，小额信贷是一种专给穷人消费的产品，但不一定是免费的或优惠的。就像以前农村有一种鞋叫“解放鞋”，结实、便宜，但生产这种鞋的厂家并不是免费赠送。如果厂家没有利润的话，企业自然无法可持续，农民自然也就无法继续得到这种“物美价廉”的鞋子。当然，非营利性小额信贷机构与生产鞋的企业是有本质区别的，商业化运作只是手段，最终目标还是扶助贫困。

自身的可持续是非营利性小额信贷机构的惟一出路吗？

非营利性小额信贷机构的可持续目标无疑是明确且强烈的，但是，这代表着非营利性小额信贷机构的最终发展方向吗？

综观国际成功小额信贷机构的发展历程可以发现，许多成功小额信贷机构的发展轨迹通常是非政府组织（NGO）→小额信贷机构（MFI）→非银行金融机构（NBFI）→银行（BANK）。有学者认为，小额信贷的正规化（商业化）是其发展的必然趋势。也就是说，非营利性小额信贷的最终战略目标或发展方向不是实现自身的可持续，其最终归宿是成为正规金融机构。

即使不考虑非营利性小额信贷机构当前或在未来一段时间转变为正规金融机构的现实可能性，其转变的必要性和必然性也值得探讨。笔者认为，非营利小额信贷机构在中国的发展方向不应该是惟一的，而应有两条道路供其选择：转变或坚持。两者都是必要的，都是被排斥于现有金融机构之外的低收入群体所需要的，其应与已经存在的其他金融服务提供者一起，共同完善金融服务“普惠制”和金融服务多元化，组成一个完整的金融服务体系。

为了获得更广阔的发展空间和使更多的群体受益而转变。

为了获取商业资金、扩大客户覆盖面，非营利性小额信贷机构可以向正规金融机构转变。这一转变的条件，是政策和法规的许可以及政策制定者对于非营利性小额信贷机构正规化（商业化）与现有正规金融机构进入小额信贷领域的成本（包括风险）比较。国际上非营利性小额信贷机构的成功转型，是在当地商业金融服务极其缺乏和市场机制发挥主要作用的情况下产生的。而在中国的农村金融市场，一方面农村信用社起着很大的作用，另一方面，金融监管非常严格。所以，作为非营利性小额信贷机构在向正规金融机构转变的道路上，只能努力推动国家金融制度的变迁。因此，这种转变在一定程度上有比较多的被动成分。

转变还需要考虑一个问题：转变之后，穷人还是其服务对象吗？机构性质决定机构的使命，机构的使命决定机构的行动。非营利性小额信贷若转变为正规金融机构，其使命必然要发生变化，初始意义上的小额信贷的宗旨也要随之变化。如此，转变之后的小额信贷机构与目前的正规金融机构没有任何本质上的区别，应该说，它们的惟一目的就是营利，有区别的地方只在市场细分范畴，也就是目标群体的不同。而当服务对象或目标群体与盈利目标发生矛盾的时候，转型后的小额信贷机构首先考虑的肯定是盈利目标，这是非常正常且是非常正确的事情。

毫无疑问，转型后的小额信贷机构还会以穷人（或低收入群体）为主要服务对象，客观上仍然会起到扶贫的效果，但经验表明，服务对象上移会减少一部分同样需要金融服务的穷人客户。同时，其在与当前正规金融机构形成多元化金融服务市场时，也难免与之同质化。

因此，转变是大的趋势，但不是惟一的选择，也不一定是最好的选择。

为了最初的使命和那些容易被忽视的群体而坚持。

能够坚持最初使命的非营利小额信贷机构是有理由、有必要坚持机构性质不变的，只要其目标明确——为那些最容易被抛弃或忽视的群体提供金融服务，甚至可能是那些曾经是转变为正规金融机构的非营利性小额信贷机构的客户其后又被其落下的那个群体。有需求，就有机构继续存在下去的理由，况且这又是合理的需求，甚至是这个群体的权利。

目前，摆在坚持者面前的最大的问题，是非营利性小额信贷机构的可持续发展。这主要涉及三个问题：难以扩大服务覆盖面；自身背负的双重使命的冲突；缺乏合法化地位。这些问题导致非营利性小额信贷机构的可持续发展受到阻碍。解决这些问题，有赖于市场、政府和非营利性小额信贷机构的三方合作。

小额信贷扶贫作为一项公共物品的提供行动，市场机制无法使之达到帕累托最优分配的水平，从而出现“市场失灵”。“市场失灵”使扶贫这一职责落到了拥有公共权力的政府身上，而政府部门的扶贫因人们的需求多样化而导致一定程度上的失灵。扶贫领域的“市场失灵”与“政府失灵”共同催生了以扶贫为目标的非营利组织，其中包括非营利性小额信贷机构。而非营利组织的商业化趋势（向正规金融机构转变就属于这种情况）导致其追求利润，从而出现“公益软化”。但是，对于小额信贷扶贫，市场、政府、非营利组织的“失灵”并不能完全否定三者的作用。实际上，“失灵”并不是“完全失灵”，市场、政府以及非营利性小额信贷机构的小额信贷在农村的金融供给中扮演着重要的角色，扶贫小额信贷的有效供给需要三方通力合作。

首先，非营利性小额信贷机构难以扩大服务覆盖面，主要是由于项目本金的筹集比较难。在这方面，政府可以拿出一部分扶贫资金委托给非营利性小额信贷机构管理，以扩大其本金规模，扩大服务覆盖面。对于此前的中央和地方投入的大量财政和信贷扶贫资金的使用效率和效果，大家都有所认识。如果这部分扶贫资源能够向非营利性小额信贷机构开放，必将使其得到更有效的利用。另外，政府还可以鼓励公益信托，将公益信托引入小额信贷扶贫领域。

其次，非营利性小额信贷机构扶贫与自身可持续的双重目标的冲突，主要体现在瞄准贫困群体的小额信贷的较高操作费用上。较高的费用使小额信贷收入难以覆盖操作成本，从而在没有外界捐助的情况下只能消耗贷款本金，贷款本金的萎缩使非营利性小额信贷机构的发展不可持续。这一问题的解决，一方面需要非营利性小额信贷机构在小额信贷业务操作上引入市场机制（比如市场化利率、员工管理），另一方面可以由政府给予补贴。

第三，非营利性小额信贷机构应该以自己的优秀业绩和显著的扶贫效果来推动政府对非营利性小额信贷机构的立法，明确其合法化地位。

（作者单位：中国扶贫基金会）