完善安全生产监管体制的若干思考

梁嘉琨

党中央、国务院高度重视安全生产监管体制建设工作，在《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》中作了进一步明确，同时把加强安全生产监管机构和执法队伍建设纳入安全生产12项治本之策。国家安监总局党组多次研究并部署。现就完善安全生产监管体制作以下论述。

一、适应社会主义市场经济发展要求的安全生产监管体制初步建立

随着我国改革开放的进一步深入和社会主义市场经济体制的建立，迫切需要建立适合我国社会经济发展的新型安全生产监督管理体制。党中央、国务院采取了一系列重大举措加强安全生产监管体制建设。2001年，国务院决定组建由国家经贸委管理的国家安金生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)。这是新中国成立以来第一次建立独立的安全生产监管机构。2003年3月，国务院决定将国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)改设为国务院直属机构。2005年2月，为适应安全生产形势的需要，国务院决定将国家安全监管局升格为国家安全监管总局；专设总局管理的国家煤矿安全监察局，加强“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全监察垂直体制。按照党中央、国务院的要求，地方安监机构建设也取得了明显进展。截至2006年5月底，全国31个省(自治区、直辖市)、294个市(地)和2311个县(区)设置了专门的安全监管机构，全国省、市、县三级安全监管机构共有人员40100名；全国有7个省(直辖市)、158个市(地)、1085个县(区)成立了安全生产执法队伍，省、市、县安全生产执法队伍共有人员8361名。初步形成了“政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”的安全生产工作格局；综合监管与行业监管相结合，部门互动、联合执法的工作机制。随着《国家安全生产事故灾难应急预案》的发布和国家安全生产应急救援指挥中心的成立，以及矿山、消防、水上、铁路等应急救援力量初具规模，应急体系建设框架正在形成。

目前，我国正处在工业化、城镇化加速发展阶段和各类生产安全事故的“易发期”，但安全生产状况呈现总体稳定、趋于好转的发展态势，工矿商贸企业事故死亡人数开始下降，体现了中央和地方各级安全监管机构的不断完善和安全监管队伍的逐步壮大，是适应我国社会主义市场经济要求的。这一体制有利于落实各部门和地方各级政府的安全生产监管责任，有利于落实企业安全生产主体责任，对促进安全生产形势好转，减少重特大事故，发挥了积极作用。

二、紧密结合实际，积极探索和创新，推进安全生产监管机构建设

从近几年的进展情况看，地方各级党委、政府高度重视安全生产监管体制建设工作，在中央确定的地方机构改革不突破机构限额和行政编制总数的原则下，千方百计从机构上、编制上、资金上落实加强安全监管机构建设的措施。

一是加强地方立法，依法推动安全监管机构建设。一些地方制定出台了加强安全生产工作的地方法规，对机构建设提出明确要求。北京、天津、上海、湖南、湖北、广东、河南、河北、江苏、吉林、山东、内蒙古等地制定出台的安全生产条例，都对依法设立安全监管机构，加强安全生产监管监察执法工作，作出了明确规定。山西省政府下发的《关于进一步加强全省安全生产监管机构建设的通知》，对进一步加强地方各级安全监管机构建设提出明确具体的要求，强调要构建覆盖全省的安全生产监管体系，切实提高安全监管的权威性。

二是纳入政府考核范围，明确安全监管机构建设要求。一些地方在实施全省安全生产工作目标责任考核中，将安全监管机构和队伍建设纳入考核范围，提出了明确的考核标准和要求。山西省将乡镇(街道)设立安监站、村(居委会)设专职或兼职安监员等内容纳入考核范围。辽宁省把安全监管机构建设落实情况，作为各级政府安全监管工作年度考核的重要内容，实行“一票否决”制度。内蒙古自治区党委、政府把“旗县以上安监机构设置、人员配备和装备落实情况”列入盟、市党政领导班子年度实绩考核内容。通过纳入政府业绩考核，有力地促进了安全监管机构和队伍建设。

三是建立安全生产执法队伍，加大安全监管行政执法力度。近年来，北京、天津、河北、山西、山东、浙江、广东、重庆、甘肃等地探索在各级安全监管部门建立安全生产行政执法机构，由政府或安全监管部门统一授权履行安全监管执法职责；执法队伍在同级安全监管部门直接管理下，相对独立地开展执法工作，侧重对企业安全生产的现场监督检查，发现、纠正和制止违法行为，实施行政处罚等。从上述地区的实践看，各级执法队伍建立后，深入企业开展现场监管执法，在安全检查、专项整治、查处隐患、处罚违法行为等各个方面发挥了重要作用，很大程度上缓解了安全监管力量不足、现场监管工作难以到位的问题，有效防范和减少了重特大事故的发生。

四是构建“三级机构、四级网络，加强乡镇(街道)安全监管。许多地方将监管重心下移，采取多种形式建立乡镇安全监管机构，有的设立安全监管站，有的建立区域执法队伍，有的授予乡镇安委办执法权等。北京市在各乡镇成立了安全检查科。四川、重庆、河南、福建等地，委托乡镇(街道)安全监管机构行使部分行政执法权。湖北荆州市通过建立“社区安全文化”试点，借助社区力量督促整改安全隐患。上海市在各乡镇(街道)分别设置专门的安全监管机构，村委会(居委会)配备安全生产信息员。这些乡镇(街道)安全管理网络采取“人盯场”“人盯车”“人盯路”的方式，把遍布乡村的采石场、农用车等纳入安全监管的视野。

五是创新执法机制，加强执法管理。各级安全监管部门积极探索适合本地实际的监管执法机制，推动安全监管体制不断完善。贵州省安监局制定了42项内部管理制度，规范了安全监管执法行为。甘肃省安全生产执法大队成立后，规范执法程序，制定了执法职责、执法手册等。吉林省在机构建设中建立科学民主决策机制，组建了法律顾问、专家、督查和事故调查处理审核四个委员会，加强了对重大事项、重要任务的咨询、审查和督查。对执法行为、程序进行规范，促进了安全监管机构执法水平的不断提高。

三、正确认识安全监管体制建设面临的问题，增强完善安全监管体制的责任感、使命感

由于现行安全监管体制是从2001年地方机构改革后开始建立的，地方各级安全监管机构建设存在先天不足的问题。随着国民经济持续快速增长，非公有制中小企业大量涌现，再加上各地经济发展水平、政府机构改革进展以及企业数量、安全生产条件等千差万别，致使地方安全监管体制建设中的问题日

益突出。

一是部分地方特别是县(区)级安全监管机构设置不规范，权威性不够。国家安全监管局成立以后，各地才开始在原地方经贸委等部门内设机构的基础上陆续组建地方各级安全监管机构。随着体制的变化调整，安全监管范围逐步扩大到烟花爆竹、易制毒化学品、职业卫生等领域。部分地方为加强安全监管力量，采取由经贸委或发改委管理、加挂牌子或与煤监局合署办公等方式组建安全监管局。目前，仍有部分省级安全监管局是委管局，仍有近10％的市(地)级、15％的县(区)级安全监管局为经贸委(经委)等部门管理。委管或委内设的安全监管机构不具备独立的执法主体资格，缺乏权威性，难以协调政府部门和有关机构，在安全监管实际工作中经常遇到各种困难和阻力，无力承担日益繁重的安全监管任务。

二是地方安全监管机构人员编制过少，安全监管工作难以开展。目前，全国省级安全监管局平均人员编制44名，有15个省(自治区、直辖市)安全监管局人员编制低于全国平均水平，其中有3个省(自治区)安全监管局人员编制还不到30名；全国市(地)级安全监管局的平均人员编制20名，全国县(区)级安全监管局的平均人员编制9．4名，分别有12个省(自治区)的市(地)级安全监管局和15个省(自治区)的县(区)级安全监管局的平均人员编制低于全国平均水平。一些县级安全监管局甚至只有兼职人员或一两名专职人员，无法正常开展工作，安全监管机构形同虚设。

三是安全监管部门人员编制性质不一，不利于安全监管执法。由于受地方行政编制总数限制，在组建安全监管机构过程中，各级政府想方设法解决安全监管机构人员编制问题。有些地方安全监管部门全部使用行政编制，有些地方安全监管部门行政编制和事业编制混用，有些地方安全监管部门完全使用事业编制。而在全部使用事业编制的市、县两级安全监管部门和执法队中，有的是全额拨款，有的是财政补贴，还有的是自收自支。一个机关多种编制并存，不利于规范执法行为和队伍建设。同时，由于安全监管机构设置、人员编制性质不同，造成现有人员有的是从政府其他部门、事业单位抽调或转岗来的，有的是招录的大学毕业生，有的是接收的军转干部，人员素质参差不齐，专业人员少，监管执法水平不高。

四是安全监管执法力量严重不足，安全生产日常监督检查不到位。地方各级安全监管机构承担着贯彻安全生产法律和政策，制定法规标准、规章制度以及综合协调、行政许可、事故调查等繁重任务。因为人员编制有限，对职责内的生产经营单位进行日常性现场检查力量明显不足，现场执法难以落实到位。山东省是监管机构和执法队伍比较健全的，全省有安全生产执法人员1375人，除煤矿和建筑行业外，现有高危行业企业37191家，相当于每个监察员负责监管27家高危企业。目前仅有山东、广东、北京、重庆等地探索性地在各级安全监管部门设立了安全生产执法机构，以强化对企业日常现场执法检查，但多数省份尚未设置此类执法机构。

五是乡镇(街道)安全监管体制不顺，安全监管水平低。随着我国经济快速发展，非公有制中小企业迅猛增加，遍布乡(镇、街道)村。这些企业普遍存在安全生产基础薄弱；不具备安全生产基本条件等问题。而乡镇(街道)安全监管机构普遍存在无执法权和监管人员无编制，现有人员缺乏培训、素质低及执法装备、办公条件、经费保障不到位等问题。由于缺少乡镇(街道)监管力量，一些地区乡镇企业安全生产处于无人监管的状态，安全隐患多，事故多发。这也是当前安全生产形势依然严峻的主要原因之一。

六是安全监管支撑保障体系建设滞后，缺乏必要手段。从各地的实际情况看，只有吉林、重庆等少数省(直辖市)安全监管支撑保障体系比较健全，大多数地区在安全生产咨询、宣传培训、检测检验等安全监管支撑保障体系建设方面进展缓慢，省级以下基本上还处于空白状态。同时，大多数省(自治区)基层安全监管机构和执法队伍存在经费不足、技术装备落后等问题。特别是在经济欠发达的地区，有的甚至连人员经费和日常办公经费也难以维持。由于缺少执法装备，又没有建立安全生产检测检验等支撑保障体系，安全监管人员到企业执法，仍然只能靠眼睛看、耳朵听、鼻子闻。

七是安全生产应急救援指挥机构不健全，救援队伍力量薄弱。今年初，国家安全生产应急救援指挥中心正式挂牌成立；吉林、上海、重庆、河南、湖南等省(直辖市)正在筹备成立安全生产应急救援指挥机构，安全生产应急救援体系建设开始启动。但是，大多数省(自治区、直辖市)未成立应急指挥和办事机构，市、县两级安全生产应急救援体系建设还没有启动。一些地方、部门和企业制定的安全生产应急预案不落实，操作性不强，对预案的宣传、培训、演练不够。一些地区没有救援队伍，现有的队伍力量也很薄弱，形成不了战斗力。消防、矿山、危化品等专业应急资源协调联动机制尚未建立起来，难以适应应急救援工作的需要。

四、完善安全生产监管体制、建立安全生产执法队伍是今后一项长期的重要任务

党中央、国务院高度重视完善安全生产监管体制问题。胡锦涛总书记在中央政治局第30次集体学习时的讲话中强调。要完善安全生产管理的体制机制，强化和落实安全生产责任制；确保政府承担起安全生产监管主体的职责，确保企业承担起安全生产责任主体的职责，确保安全生产监管部门承担起安全生产监管的职责。温家宝总理在全国安全生产工作会议上的讲话中指出，安全事故多发的原因之一，是安全执法和监督不到位，一些地方安全监管职责不清、监管不力，安全监察缺乏权威性和有效性。他要求，安全生产综合监管及其他负有安全生产监督管理职责的部门，要切实履行安全监管职责。国务院第116次常务会议决定将“完善监管体制，加快应急救援体系建设”作为安全生产12项治本之策的一项重要内容。应当说，安全生产监管体制存在的权责不一致、职能界定不清、力量不足等问题，是安全监管体制建设过程中必然要遇到的问题，需要在安全监管体制建设中逐步加以解决。因此，要认真学习领会胡锦涛、温家宝等中央领导同志的重要讲话精神，全面贯彻党中央、国务院关于完善安全监管体制的重大决策，充分认识完善安全监管体制的重要性，不遣余力地加强地方安全监管机构建设，建立健全安全生产执法队伍，切实提高安全监督的权威性和执法监督的有效性。

第一，要充分认识完善安全监管体制的重要性和紧迫性。安全监管体制主要包括职责确定、机构设置、支撑保障、工作机制和队伍建设等内容。明确监管职责，才能确保安全监管部门正确履行职能；加强监管机构建设，才能确保安全监管部

门承担起监管职责；建立执法队伍，才能确保安全监管的执法权威和执法效力；提高支撑保障能力，才能确保安全监管工作科学有效的开展；创新工作机制，才能确保提高安全监管体制的效能。因此，完善安全监管体制，加强地方安全监管机构建设，是加强安全生产工作，实现安全发展的一项重要治本之策，是贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”方针，确保各级政府承担起安全生产监管主体职责的重要组织保障。地方各级人民政府和有关部门要充分认识完善安全监管体制的重要性，增强加快安全监管机构建设的责任感和紧迫感。

第二，切实完善安全监管体制，加强地方安全监管机构建设。安全监管工作的重心在基层，而县级安监机构建设中存在问题也最突出。因此，完善安全监管体制，关键是加强和规范地方各级安全监管机构建设，解决地方安全监管机构设置不规范、不健全的问题。县级以上地方人民政府要根据《安全生产法》的规定，依法设置能够独立履行执法主体责任的安全监管机构。要从各地区的实际出发，按照经济发展水平，以地区生产总值、高危行业企业和工矿商贸企业从业人员数量及安全状况等因素作为参考依据，科学、合理地设置安全监管部门内设机构和配备人员编制，按照实际工作需要充实安全监管力量。使地方安全监管机构建设基本规范，有一支人员力量较为充足的安监队伍，保证安全监管工作的需要。

第三，建立安全生产执法队伍，加强对企业落实安全生产主体责任的监督检查。建立安全生产执法队伍是完善安全监管体制，落实企业安全生产主体责任的迫切要求。安全监管部门本身就是执法机构，从部分省(直辖市)安全监管机构工作经验看，如果执法力量不足，可以在安全监管部门内设或设立直属的执法机构，承担本行政区域内的安全生产执法工作，但要予以规范。因此，按照“重心下移、关口前移”的原则，县级以上安全监管部门应设立必要的执法机构，整顿和加强行政执法队伍，充实安全监管执法力量。通过强化对企业的日常执法，确保企业承担起安全生产主体职责。

第四，加强乡镇(街道)基层监管工作，充实夯实安全监管工作基础。加强乡镇(街道)安全监管工作，是完善监管体制的重要基础。要把乡镇(街道)安全监管工作纳入地方安全监管体制建设范围，探索和推广授权或委托执法等方式，加强对乡镇企业的安全监管。可以借鉴浙江、重庆、四川等省(直辖市)的做法，地方政府制定和出台有关规定和办法，明确乡镇(街道)政府对辖区内的企业承担安全监管责任，指定专人负责企业安全监管工作。也可以借鉴一些省(直辖市)完善、规范“三级机构、四级网络”建设，建立安全生产示范乡镇，委托乡镇执法，派出安监机构等做法，明确和落实安全监管责任，推动安全监管执法重心下移。

第五，健全安全监管支撑体系，提高安全监管保障能力。健全安全监管支撑体系，是完善安全监管体制的重要内容。要按照统筹规划、合理布局的原则，建立为安全监管工作服务的安全生产技术与咨询、宣传培训、检测检验等支撑保障体系。要解决基层安全监管执法经费困难、装备落后问题，把安全监管部门和安全生产执法队伍所需经费纳入同级财政预算，并提供适应工作需要的办公设备设施、执法交通工具及现场取证、抢险防护、检测检验、通讯等技术装备。

第六，加快安全生产应急管理体制建设，增强抵御风险能力。安全生产应急管理是各级政府的重要社会管理职能，建立健全安全生产应急管理体制是完善安全监管体制的重要组成部分。按照“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的原则，省、市两级地方政府要设立安全生产应急指挥机构和办事机构。要把安全生产应急救援体系建设纳入地方“十一五”规划，尽快建立健全国家、区域、专业性应急救援基地和骨干专业队伍，编制安全生产应急预案并定期演练，加强应急救援信息体系建设，完善政府生产安全事故应急救援管理和社会动员机制，为履行安全生产应急管理职能提供支撑保障。

完善安全监管体制，既是基础性工作，也是全局性工作，加强地方安全监管机构建设工作势在必行，任重道远。我们要抓住机遇，努力探索建立和完善适应我国社会经济发展的安全监管体制，切实推动和加强安全监管机构建设，为安全生产形势的根本好转，实现“十一五”发全生产规划所确定的目标提供体制保障。