出版业的管理创新模式与政府的职能

乔东亮　彭俊玲

进入“十一五”规划发展开局之年，我国政府对出版业进行体制改革的决心与规划进一步加强，大力发展以出版业为核心的文化产业被提到了前所未有的高度。无论是为了提升中华民族的文化力还是为了维护国家的文化版图，无论是为了转变经济增长方式还是为了建设民主、文明的和谐社会，尽快解放文化生产力，大力推进出版改革，都是摆在我们面前的一项紧迫任务。

出版改革总的来讲可以归纳为思维创新、体制创新、机制创新三大改革体系。思维创新包括如何看待出版业、出版物、出版产业、出版市场和出版管理等一系列问题——是侧重以意识形态为出发点，高度警惕地看待这些问题，还是从提高执政能力、树立科学发展观，大力加强文化建设，提高我国综合国力的角度来对待这些问题。体制创新主要是关于所有制、市场主体和管理体制问题，是坚持单一的国有体制发展出版业，还是总结近年来出版发行业务的市场改革经验，构建多种所有制形式共存的有效竞争的出版产业市场环境；如何给出版单位市场主体地位；如何行使政府的管理职能，如何尊重市场规律，更加高效、科学地依法行政，如何更好地促进出版业的发展、更好地增强国际竞争能力。机制创新主要是为保证体制创新的顺利进行而制定一系列配套的管理办法和运行规范，出版业的改革是一项比经济领域的改革更加复杂的系统工程，政府对以上改革体系的把握程度决定了我国出版业改革创新的成功度。

我国出版业的发展与创新需要同时调动政府这只“看得见的手”与市场那只“看不见的手”来予以保证。而且越是处于转型与变革时期，依靠政府的宏观调控和国家行为来加以引导越是显得重要。

在思维创新和体制创新方面，政府已经取得了比较成熟和到位的认识。如对出版业双重属性的全面认识，对出版产业文化生产力的高度重视。在体制创新方面，确定的改革要点一是要大力实行政企分开、政事分开、管办分离，确保各级出版行政机关正确履行政府管理职能；二是建立健全国有资产管理和监督体制；三是完善新闻出版分级管理体制；四是积极发挥行业协会和中介组织的作用。

在机制创新方面，我们认为政府可以借鉴科技界教育界的创新系统工程的运行机制，通过一种出版文化产业创新体系的构建与出版社聚类示范工程的建设，来突破我国出版业目前出现的发展瓶颈，从而能够以强大的文化力、创新力和竞争力来发展本民族出版产业，应对加入WTO后国际外来的竞争压力。

具体运行机制是，在分类管理的基础上建立一种三级管理模式：

第一级：学术创新出版。通过这类出版平台支撑与推动人类科学知识的探索与发明创造，传播国家知识创新领域的研究成果，增强国家科学技术领域的创新力。国家可以设立若干个学术创新出版示范基地（具体可为参与试点的出版集团或出版社集群），配套设立中介咨询与评价机构来进行监督与评测，有实力的出版机构可以在经过资质认证后进入基地，一些纯学术期刊社也可以进入此类。这类出版机构要着力打造学术创新品牌，出版传播高精尖的学术研究成果，严格限制其专业化的出版范围。国家对这类出版活动采取保护与资助政策，如零税收制度、方便的借贷制度、资助和补贴政策、基金制度、出版物价格保护制度、稿酬制度、出版物邮寄发行优惠政策等。对于这类出版机构的管理，可以借鉴国家在知识创新工程中的研究所管理的做法，还可以用一种“企业体制，事业托办”的管理办法，择优重点扶持若干个国家级学术创新出版基地。要出台一系列评价指标体系来监测这类出版机构的生产经营状况，同时建立相应的进入与退出机制。

第二级：文化教育出版。是指与学习、教育及培训有关的出版。业界形成了这样的共识：教育出版是最不会引起歧义、最名副其实的出版，因为这是一种产品最模式化、标准化，而过程最复杂、计划性最强的出版。包括基础教育和高等教育出版活动。可以设想：在新闻出版总署和教育部门共同努力下建立一个教育出版管理部门，严格管理国家的教育出版活动，保证中华民族的教育水平不受商业化的利润追逐行为的侵蚀。要建立新的教材出版体系，由国家权威部门对教材质量严格规范把关。建立若干家中国教育文化出版基地。比如，以人教社和高教社为龙头，纵向整合，建立跨区域的教材和教辅读物生产基地，在统一品牌下建立子公司。国家建立配套的评价监督管理体系和进入退出机制。

国家对这类出版机构的产品要进行限价，允许微利，减轻教材成本，防止给教育界带来沉重的负担。国家对这类出版采取低税率的政策。

这类出版机构是经营性非盈利组织，发达国家的大学出版社一般采用这种企业形态，如美国哈佛商学院出版公司、英国牛津大学出版公司、英国剑桥大学出版公司等。这类企业也采取公司制形态，只是其出版的内容更多偏重于教育和文化，政府给予免缴所得税的优惠政策，同时也规定其公司利润不得用于股东分红，而必须继续用于教育文化事业。

第三级：大众商业化出版。主要包括大众的日常生活、休闲阅读以及文化体验相关的出版。这类出版“是大众眼里的出版，是最活跃、最丰富、最有魅力、最经典、最多元、最热闹的出版”。对这类出版国家采取谨慎放开、逐步产业化的政策。在经营方式上可以充分学习国外经验，与国际接轨。允许出版社与工作室在一定范围内开展合作，活跃与激发大众参加文化建设的积极性。

在出版物发行零售领域，允许各行各业投资，融资政策上宽松对待，可以成立股份有限公司。促进这类出版产业与教育、科技、体育、旅游、信息等相关行业联动发展，努力延伸和拓展大众商业出版产业链。对于这类大众商业化出版的内容品位与合法出版问题，可由国家设立文化市场稽查机构来进行监督管理。

如果在国家层面上推出具有导向性的三级出版模式，尤其是在学术创新出版和文化教育出版级别上国家予以重点引导和支持，加大规划与投入力度，建立精品出版示范工程基地——相当于国家科技创新工程中的创新基地建设，将会引导有条件有资质的出版社聚类进入。在大众商业出版领域采取宽松自由而又不是放任自流的政策鼓励开放发展，也会活跃我国的大众出版领域，同时相应激发其他相关产业的繁荣发展。

通过示范基地的建设，通过制定一系列鼓励激励政策，带动全国出版机构的聚类和自动分流，促使全国出版界形成类别分明、层次清晰的出版结构层次。这种变革是倡导式的、渐变式的，力求因地制宜，分类指导，不会对现有整体格局带来过多冲击。

在分类的三级管理中，要注意出版的政治属性、科技文化属性和产业属性，在出版活动中，是同时发生的，不能割裂，是同一过程的不同方面，必须作为一个整体去考虑。因此，无论是出版管理部门制定政策、加强管理，还是出版单位从事出版活动，都必须考虑到出版工作的这些特点，不可偏废。

可以说，政府不论在国家创新体系或是行业创新体系中都是几个创新主体中的最重要的创新主体。通过政府的牵线搭桥，可大大促进创新主体之间的互动。例如可以通过一些国家计划来促进产学研的结合；至于创新资源的优化配置，除了充分发挥市场的基础性作用以外，政府的作用是非常重要的。例如，可以为创新主体加强互动提供优秀的基础设施；为公共研究提供先进的平台；通过教育体系，为创新全过程配备各个层次的人才等。政府出台的产业政策和行业管制办法、政府的改革与创新行为等，都对出版业的创新与改革发展至关重要。上面文中提出的出版业创新运行机制更是依赖于政府的强有力调控职能。

（作者单位：北京印刷学院）