个人上网备案之惑

郑　褚　李　笛

个人上网需要向公安部门备案，并不是重庆公安局的新发明，实际在中国早已有此规定，只不过，现在不是由个人去备案，而是由网络接入商代为进行

《重庆商报》记者金蓉没有想到，她和两个实习生写的一篇短短的报道会在全国引起那么大的争论。7月6日，金蓉在重庆市政府公众信息网上看到刚刚出台的《重庆市公安局关于加强国际联网备案管理的通告》，作为负责政府新闻的记者，她立即采写了一条名为《在家上网须向公安机关备案》的新闻。文中提到，为了加强对网络犯罪的打击，重庆市公安局要求进入国际互联网的单位和个人必须进行备案，而不进行备案者，将面临罚款甚至半年的停机整顿。

新闻发出几天之后，重庆市公安局的工作人员找到报社。他们对她说，她的报道有待商榷。金蓉这才发现，她在报道中明明写的是“个人用户的备案由中国电信、联通、网通等互联网接入服务提供单位代为办理，但个人用户应当在接入服务提供单位如实填写《个人用户备案表》”，但在很多网站和其他报纸的报道中，“由接入服务提供单位代为备案”被忽略掉了，最终以讹传讹，变成了个人上网就得去公安局登记备案。

更大的争论在网上引发。除了各大新闻网站转载的报道和评论，更多网民在BBS和个人BLOG中表示对“个人上网要去公安机关备案”的不满，对“个人用户要在公安机关备案”一边倒地表示反对。有人说这是以维护安全为由侵犯公民通信自由，甚至有人怀疑，这是公安机关出于想要收取备案费的利益驱使。

“上网备案”早有渊源

重庆市公安局法制处一位相关人员告诉记者，《重庆市公安局关于加强国际联网备案管理的通告》并不是一项法规，它只是一个“规范性文件”。这种文件一般是以相关法律法规或者上一级单位的相关规章为依据，对已经在执行的政府行为进行规范和解释。而该局公共信息网络安全监察处负责人直言，这场争论从一开始就错了，因为互联网接入服务单位必须替个人上网用户在公安局备案的规定久已有之，在全国一直都在执行，并不是重庆市公安局的发明。

重庆市信息产业局信息化推进处处长居琰告诉记者，很多网民认为接入互联网仅仅是自己和接入服务商之间的商业关系，这是完全错误的，早在1994年2月18日国务院发布的《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》就已经这样规定：网络接入商要代个人用户去公安机关备案。

记者在该《安全保护条例》中看到，第十一条规定：进行国际联网的计算机信息系统，由计算机信息系统的使用单位报省级以上人民政府公安机关备案，第二十条规定，违反计算机信息系统国际联网备案制度的，公安机关处以警告或者停机整顿。

从条例中也可以看出，这个“计算机信息系统”，应该不仅仅指国际互联网，也包括局域网，个人串联等“内网”，至于它们是否也在公安部的主管范围之内，记者就此咨询了重庆市公安局，但没有得到答复。

1996年，北京市公安局也发布了《关于加强计算机信息系统国际联网备案管理的通告》，其中规定“申请与国际联网计算机信息系统的使用单位和个人，应当在网络正式联通后三十日内到备案机关办理备案手续。”当时的备案机关就是公安局，也就是说，按规定，当时的北京市民个人上网，要到公安局办理一个“上网许可证”。

1997年，随着上网用户的增多，公安部发布了《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》，这是第一个关于国际联网的全国性专门法规，其中第十二条规定：“互联单位、接入单位、使用计算机信息网络国际联网的法人和其他组织（包括跨省、自治区、直辖市联网的单位和所属的分支机构），应当自网络正式联通之日起三十日内，到所在地的省、自治区、直辖市人民政府公安机关指定的受理机关办理备案手续。前款所列单位应当负责将接入本网络的接入单位和用户情况报当地公安机关备案……”个人上网用户由接入单位备案，再由接入单位报送公安机关的办法，就是从此时开始的。

但此后，仍然有地方实行个人用户在公安局直接备案制度，浙江宁波市镇海区一位网民曾在BLOG上贴出他1999年7月22日办理的两本“浙江省计算机信息系统国际联网备案证”照片。当时的备案许可已经从省级以上公安机关下放到市公安局，他说，为了备案，他特地请假从镇海到市公安局，办理了一个163的账号，一个169的账号。

近年，宽带网推广普及，网通、电信、联通等互联网接入服务商全部代理了个人用户备案，个人用户在接入服务商处备案，再由他们把备案信息报送公安机关。2005年1月28日信息产业部审议通过的《互联网IP地址备案管理办法》提出，互联网接入服务商需报备的IP信息包括：向其用户分配的IP地址信息，用户基本信息（包括用户名称、单位类别、单位所属行业、单位详细地址、联系人姓名、联系人电话、联系人电子邮件）、所分配的IP地址总量、各IP地址段起止地址码、网关IP地址、网关所在地址、IP地址使用方式。内容十分详细。

所以，当记者询问到信息产业部政策法规司时，工作人员回答说，他们印象中一直没有“个人上网要向公安部门备案”的规定。事实上，文件规定的是，所有上网的个人用户一直是由他们的接入商代他们向公安机关备案。

关于备案的若干争论

2004年5月24日中午，重庆市江北区人雷某在公司上网时，登陆重庆人才网(www.cqjob.com)，并在该网站注册了一个用户名为:laoda.的ID，发布了一个公司名为“中国妓女集团有限公司”的信息。雷某说，他是出于好奇，并没有意识到事情的严重性，5月30日重庆市公安局网监总队的民警找到了他，当时他知道事情严重了，非常害怕，在民警的宣传和教育下， 5月31日，雷某发表公开道歉信并写下了保证书。民警表示，由于网站审核管理疏忽，已经对相关网站下发了限期整改通知。

居琰告诉记者，根据备案信息，公安机关不仅可以根据IP直接查找到由互联网接入服务商分配固定IP的个人用户，而且通过对于公司，学校等集体备案，内部动态分配IP的互联网集体接入者，也可以通过查阅交换机的IP分配日志，找到使用者的电话号码。因为从技术上说，不管是通过电话线还是光纤，接入口都有编号。而使用者的电脑机器本身也有一个号。IP地址加上个人备案信息，可使公安部门分辨出在网上的任何一个人，所以说备案信息是公安部门维护信息系统安全的必要手段。

尽管一贯如此并且行之有效，但似乎还是不能回答网民对上网备案制所有的质疑。有网民认为，既然公安机关不能为了防止金融犯罪行为就要求银行将每一个公民的银行账号向公安部门公开，那么，公民的个人上网备案信息也应该受到同样的保护。在当备案用户成为网络犯罪嫌疑人之后，公安机关再因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，向互联网接入单位要求提供个人备案信息，也并不会影响破案的效果。而普通网民的个人备案信息大可以保存在服务商那里。

而对于接入商，特别是外资的接入商，这种与其所在国并不接轨的管理方式，也曾引起争议。

在中国，互联网上，除了国务院信息办和信息产业部，一直都有多个部门在进行安全管理及其他方面的管理。其中，公安部主管全国计算机信息系统安全保护工作，国家安全局和国家保密局分别对涉及国家安全和国家机密的内容进行监管，清查反动、颠覆信息和机密泄露，而国家机要局则对使用密码的领域进行管理。对网吧等网络营业场所，主要监管部门是文化部和工商总局，而电子商务，由商务部来管，网上版权问题，归国家版权局。

这样粗算下来，前后不下十余个部门参与互联网的监管，用一位互联网的资深人士的评价，这种管理思路，是将现实中的传统的管理模式平行搬到虚拟的网络世界，“一一对应，分兵把守”，但是对网络来说，这本来是一个要求相互高度协作的地方，用如此的传统套路来管，他认为，这只能造成目前各部门各自为政，互相推诿，管理混乱。