美国银行业监管的发展创新

闫龙光

同银行业的创新发展一样，美国银行业监管制度和技术也正在发生日新月异的变化。突出表现在监管理念的不断更新、风险评价和预警技术的不断创新、监管资源的有效整合等方面。这些发展变化对我国银行业监管的发展创新具有一定的借鉴意义。

美国银行业监管基本概况

监管体系。美国的银行业监管是一个比较复杂的监管体系，有五个比较大的监管机构，分别负责监管不同类型的银行机构。其中，货币监理署（OCC）负责监管2000家在联邦注册的国民银行、外国银行分支机构；美联储（FRB）负责监管约1700家在州注册的联储会员银行和银行控股公司；联邦存款保险公司（FDIC）负责监管5300家州注册的非联储会员银行；储贷监理署（OTS）负责监管886个在联邦和州注册的储贷机构（thrifts）及其491家控股公司；国家信用社管理局（NCUA）负责监管9600家信用社（Credit Union）。除货币监理署和储贷监理署在行政上隶属于财政部外，其余三家都为独立的联邦政府机构。

与政治上的联邦制度一样，美国的银行监管也实行联邦法和州法双轨制度。除了上述联邦政府监管机构外，每个州还设立各自的监管部门，主要负责对本州注册银行、特别是本州注册的非联储会员银行的监管。这样，美国的银行机构同时接受联邦和州政府的双重监管。

为了保证各监管主体之间的协调运行，在联邦层面上，设有联邦金融机构检查委员会（FFIEC）。该机构是一个非监管权力机构，专司协调职能，负责制定统一的银行业监管指标、报表体系、分析方法等，负责协调各监管机构，保证监管的统一和协调。

监管流程。尽管各监管当局在监管操作技术方面各有特点，但在监管目标定位上基本一致：一是及早识别出有问题的银行机构，按照风险程度把银行机构分为一般监管、适度关注和特别关注等三类；二是在有问题银行的风险恶化前，及时采取措施以减少银行机构的失败和损失；三是按照监管分类，有效地分配监管资源，提高监管效率和水平。

监管流程实际上就是围绕实现这些监管目标，通过对各种监管资源和技术的有效整合，对银行业进行风险识别和监督检查的过程。OCC的监管流程是一个动态的监管周期，每一监管过程的工作成果和形成的监管结论是下一监管过程的输入信息和依据，以此动态循环，形成银行监管的动态流程。比如，在监管计划过程中，要根据非现场监管信息和分析结论、现场检查档案、CAMELS评级和风险评估信息等历史信息，按照监管分类，对每一个银行机构制定具体的监管措施和工作安排。现场检查要根据非现场预警系统产生的结果和前期各个监管流程产生的结论，有针对性地进行，避免茫无头绪，抓不住重点。为充分体现持续监管理念，要根据检查结果对银行机构进行CAMELS评级和综合风险评估，确定关注类别。针对发现的风险问题，提出整改意见，与管理层和董事会交换意见，采取有效措施尽快矫治。监管者还要进行后续跟踪监管，落实监管措施，监督整改进度。总之，监管流程中每一个环节对整个监管战略目标的实现都是至关重要的。

非现场监管。在OCC的监管体系中，早期预警系统不仅在整个监管流程中具有重要的作用，而且在风险问题的早期发现和预警方面发挥了主要作用。在整个监管流程中，非现场监管贯串于各个监管流程。在制定监管计划和监管工作方案之前，要进行非现场监管分析，识别银行机构存在的风险问题和形成的原因。非现场监管结果成为制定监管计划和监管工作方案的主要依据之一。在现场检查环节，同样需要非现场监管结论的指引。因为OCC的CAMELS评级和风险评估，在很大程度上取决于检查官的主观判断。在这些主观判断能力的背后，既有现场检查结论的支持，也有日常非现场监管信息的支持。对现场检查的后续跟踪监控主要通过定期的检查和日常非现场监管分析完成。通过这种持续性的现场监管和非现场监管，对银行机构的经营管理状况和风险程度的识别逐步求精，不断更新监管档案，修改监管计划和监管方案。

基于上述监管流程和理念，OCC认为现场检查和非现场监管分析是相互交叉、不可分割的统一体，为此，在内部监管机构设置上，没有把现场检查和非现场监管分析职能分开。

现场检查。从内部组织结构和监管流程看，美国的银行业监管过程主要以现场检查为核心、各种监管行动和措施主要以现场检查为主线展开。监管者通过现场检查，判断银行的总体财务状况、合规性和风险程度。为了充分体现持续性监管理念，现场检查的循环流程为：（1）制定计划。根据非现场监管信息、现场检查历史记录和其他各种信息资料，按照“量体定做”的原则，制定现场检查计划。（2）现场检查。（3）风险评价。对现场检查结果进行分析评价，确定CAMELS评级和存在的突出问题。（4）跟踪监管。对发现的风险问题进行持续性跟踪监管。（5）修改计划。根据检查结果和CAMELS评级，修改监管计划和监管战略，确定新的监管目标、行动和监管资源安排。

现场检查安排突出体现了持续性监管理念和监管战略。现场检查频率一般为一年一次，检查的范围覆盖了银行机构全面的经营管理状况，对问题比较多、风险严重的银行机构，可缩短至半年一次。每一次现场检查都要以上次检查为基础，建立了完整、规范和持续的现场检查制度。

风险评价。美国银行业监管突出了以风险监管为核心的监管理念。监管评级和风险评价是监管检查的两个关键环节。CAMELS评级主要集中在五个方面：资本充足性、资产质量、管理能力、盈利性、流动性和敏感性（市场风险）。由检查人员根据现场检查结果和主观判断，对五个方面分别给出相应的评级（1～5个等级，按降序排列），最后得出总体评级。CAMELS评级主要用来决定存款保险费率，衡量风险状况，制定监管计划和分配监管资源等。其优点是有效获得银行某一时点风险状况，不足点是，只能对一个检查时点进行评估，是一种非动态的评级，不能预测发展趋势。

为弥补非动态评价缺憾，OCC于1998年设计了一套用来判断银行风险变化趋势的风险评估体系（RAS）。RAS是一种具有前瞻性的评价体系，它把银行风险分为九个类别，即信用风险、利率风险、流动性风险、定价风险、外汇结算风险、交易风险、合规性风险、战略风险和声誉风险。对每一类风险，都要评价风险程度和风险管理质量两个方面：一是根据一定的指标体系计算和度量其风险数量,给出低、中、高三种评价；二是按照识别、计量、控制和监测风险的标准，评价银行风险管理质量，给出强、一般、弱三种评价。接下来按照“风险管理质量—风险程度”组成的风险矩阵，权衡两个方面的评价，得出总体评价。通过风险评估体系的评价，不仅获得了总体风险状况的判断（低、中、高），而且对下一年度风险变化趋势也有了基本的判断（减弱、稳定、增强）。最后，按风险程度、风险管理质量、总体风险、风险趋势四个方面对九个风险因素进行总体评价。

监管技术的最新发展

非现场风险评价技术。除了上述基于现场检查的监管评级和风险评估体系外，美国各监管机构针对所监管的对象，在非现场风险评价预测方面进行了富有成效的创新。

CAMELS场外评级系统（Statistical CAMELS Offsite Rating，简称SCOR）是FDIC研发的非现场评级工具。SCOR应用统计学模型技术对非现场报表数据进行处理，预测银行机构在下一次现场检查时，其CAMELS评级降级的可能性。其主要目的是估计非现场报表数据与现场检查结果之间的差异，识别银行机构可能的财务状况恶化，特别是识别那些CAMELS评为一和二级的银行机构降为三级以下的可能性，为“量身定做”监管计划和现场检查提供建议。一旦SCOR指示某个银行可能发生降级的可能性，监管员就要复审最近的检查评级和可能的原因，并且打破12～18个月检查一次的常规，安排近期检查评级和提出监管意见。

除此之外，FDIC还研发了增长监测系统（Growth Monitoring System，简称GMS）和不动产压力测试（Real Estate Stress Test，简称REST）等风险评估预测系统，作为非现场风险监控的基本工具。GMS是依据非现场数据和统计分析模型，用来识别那些过快增长和过度依赖非核心负债的银行，主要关注贷款增长和非核心融资之间的关系，识别那些可能发生风险的异常增长银行。REST是一个模拟分析模型，用来模拟如果发生房地产危机，银行业可能发生的风险暴露。模型主要依据非现场报表数据，预测一个银行在3～5年后的财务状况和CAMELS评级的变化。其主要目的是度量一个银行对房地产贷款的风险暴露，把那些对房地产市场不景气反应脆弱的银行识别出来，制定应对措施。

OCC也开发了一系列如“数据加工系统”（FINDRS）、“银行专家系统”（BERT）、“风险识别系统”（CANARY）等非现场风险监测系统。FINDRS主要功能是对“银行业统一经营报表”（UBPR）数据进行加工处理，为监管人员提供方便、快捷的风险指标体系；BERT是一个监管专家系统，包括资深监管专家的知识、分析推理、解决问题的数据库、模型库，用来分析银行风险问题；CANARY是一个风险识别预警系统，包括一系列的风险预警指标，及时把一些关键指标异常、存在风险问题的银行识别出来，起到风险预警作用。

现场检查电子化。不论是周期性现场检查，还是针对性专项检查，OCC都通过计算机信息系统来实施，脱离了手工检查。对财务和业务的检查，都通过连接银行业务处理系统和数据库，转换成检查数据库，供检查人员共享分析。对一些特殊检查项目，检查人员设计专门的信息项目需求，要求银行机构通过网络按时填报。除此之外，现场检查的管理也实现了电子化。如OCC开发了现场监管系统（EXAMINER－VIEW，简称EV、 SIS－OFFICE），检查人员通过EV系统可以获取现场检查的所有历史资料、现场检查的有关规程，也可以使用系统进行制定现场检查的具体作业流程、工作报告、检查报告等。所有检查人员的工作进度和检查情况都可以进行信息共享，根据检查情况及时更新其他系统的监管信息。通过现场检查管理系统SIS—OFFICE，所有检查计划、进度、检查情况、检查报告等的管理控制活动，都可以通过该系统来实施。

对我国银行业监管的启示

从美国银行业监管体系和创新发展看，我国银行业监管借鉴的重点有以下几个方面：

以监管工作为重心。目前，我国银行业监管中还存在一定的资源和效率损耗，分支机构还没有形成以监管工作为重心的管理体系。突出表现在工作重心偏离，没有把主要精力用来提高非现场监管分析和现场检查质量，热衷于写风险、报材料、争批示、出经验，浪费了宝贵的监管资源，在一定程度上阻碍了银行业监管的创新和发展。各分支机构应尽快转变工作思路，按照“管法人、管内控、管风险”的监管理念调整工作重心，扎扎实实做好银行业监管工作。

创新监管体系。一是重新整合各银监局分支机构，适当合并同质同类银行机构监管部门，便于现场检查、非现场分析、风险评估的可比性和统一性。调整人员结构，重点向法人监管部门倾斜。法人监管部门统筹配备非现场、现场监管人员，非法人监管部门侧重配备现场检查人员。二是确立以现场检查为主的监管评级和风险评价制度。鉴于我国银行业尚未实行“流程银行”管理体制，业务信息系统的风险控制功能有限，非现场监管能力有限，应该加大现场检查力度。应实行年度全面检查评级制度，结合非现场分析，对法人机构进行年度全面风险评价。三是明确监管侧重点。法人监管要坚持以非现场监管为基础，加强现场检查，侧重监管评级和风险状况评估。非法人监管要以现场检查为主，结合非现场监测，重点查找突出的风险隐患。四是各级监管局要建立监管组，负责监管计划、审批、处罚、风险评价等问题的集体决策。五是研究建立监管评级和风险评价的作业标准、流程和技术手段，实现监管的规范化和程序化。六是加强专业化建设。各级主要监管干部要实行公开竞聘，重点加强知识化、专业化和监管能力建设，从根本上解决制约监管创新发展的管理因素。

加强持续性监管。按法人机构制定总体监管战略和监管计划，各层级监管局按照总体计划，结合属地银行分支机构具体情况，分层制定子监管计划，从上到下，分层制定，逐层沟通，形成完整的法人监管计划。各监管层应明确监管对象的主要问题和风险，使监管计划和行动有针对性，根据非现场监管分析、现场检查、风险评价等信息及时更新监管计划，做好持续性监管。

监管全程电子化。要统筹规划，分步实施，加快监管信息化系统建设，全面实现非现场报表报送处理、风险分析评价和预警、现场检查和监管评级、机构和高管资格管理、信息共享和决策科学化等监管全程电子化。以“1104”工程非现场报表系统为基础，借鉴美国银行业风险分析、评估、预警模型和系统，研究开发适合我国银行业特点的非现场风险预警评价系统。

(作者单位：天津银监局统计信息处)