美２００５“四年防务评审”预测

王　稚

美国在2005年将再次进行四年一度的“防务评审”，这将是该防务评审历史上一个重大里程碑，这次防务评审将确定美国军队的转型计划，指导美军在21世纪初的发展，勾勒新世纪美军的雏形。由于各军兵种兵力的增减、武器装备的削留都尚在酝酿中，结果难以预测；美国防部与各军种的利益调整。美国两党之间的权利纷争，也都将为报告平添变数；鉴于这次评审的特殊重要性，加之该报告一般都分为保密本和公开本两种形式，保密本中的内容我们无法获知，往往只能经由预测和对相关文件的分析得出。为此，本刊请中國国防科技信息中心王稚研究员对此次“四年防务评审”进行了分析预测。

根据美国法律，国防部必须每4年对美国的防务政策、军事战略、兵力结构、资源和计划进行一次评审，向总统和国会提交《四年防务评审》报告。2004年11月4日，美国防部长拉姆斯菲尔德召集五角大楼高层开会，正式启动了新的“四年防务评审”进程，计划于2006年2月完成这项工作。

与以往不同的背景

2005年的防务评审与1993年、1997年和2001年防务评审相比，具有十分不同的条件和背景：美国的国家安全形式发生了变化；有了两次战争的经验教训；预算愈加趋于紧张，拥有了新的分析工具；领导拥有了更丰富的经验。

国家安全形势发生了变化美国防部提出未来美国将面对有4种威胁：传统战争，非常规(Irregular)威胁、灾难性(Catastrophic)威胁和破裂性(Disruptive)威胁。传统战争是指国家在长期建设、众所周知的军事竞争和冲突形式中，运用遗留的和先进的军事能力及可以认识的军事力量作战。这种战争将引发空、海、陆部队和核大国的核部队发生冲突。美军认为现在没有来自主要大国的严重常规威胁，主要威胁是不对称的非常规威胁。“非常规”威胁包括恐怖主义、暴乱、内战和不顾国际法进行的战争等。“灾难性”威胁包括“911”式攻击，恐怖主义使用大规模杀伤性武器，“无赖国家”用导弹攻击美国本土等。“破裂性”威胁是指企图通过应用突破性技术和能力，特别是在探测装置、生物技术、计算机网络斗争、定向能和空间领域取得的巨大进展，破坏美国的军事优势。

有了新的战争经验阿富汗和伊拉克战争为美军提供的战略和战役经验教训将用于防务评审。美军认为，当前类似于上个世纪30年代、50年代和80年代的几次防务思想转变时期，国防部门正处于大变革之中。以前防务评审提出的兵力规划、风险分布和导弹防御等问题依然存在，但调整这些要素时要与战略问题更紧密地联系，光靠军事手段不能赢得冲突。在全球反恐战争中，国防部与国土安全部之间需要更好地合作以协调行动。另外，重大战事后稳定局势的反暴乱行动，联合作战和网络中心战、现役与预备役、重装甲与轻型部队的关系，以及陆军旅和特种部队的作战问题，都将通过评审得到结论。

财政预算趋于紧张尽管许多人认为预算问题不会制约美军的转型和防务评审，但实际上，反恐战争已经拖了美军转型的后腿。现在美国财政赤字高达4000多亿美元，国会预算管理办公室已要求国防部将2006财年～2011财年的预算削减300亿美元，国防部不得不从2006财年就开始取消、压缩一些关键的武器计划。如何在预算压力下使战略与能力相匹配，成为2005年防务评审的重要问题。

采用基于能力的规划模式基于能力规划的新模式允许规划人员以过去评审不可能采用的方法来考虑问题。基于能力规划的定义是，“通过将执行任务和各种手段方法结合在一起，在具体标准和条件下取得期望的效应”。这种模式并非注重考虑各种系统和平台，而是以考虑某些标准和条件为焦点。这些标准包括：量级(强度和规模)——要求进行什么样的战事，时间(具体时间和期间)——战事的时间长度，达到期望效应的时间，地理空间(距离和范围)——军事行动范围有多大，多远。条件包括：作战环境——军事行动的条件(城区、山区、两栖)；战略环境——威胁或冲突总的性质，是非常规、传统、灾难还是破裂性的。

改变了评审人员和方法这次的评审将不采用自下而上的方法，因为那样会造成“烟囱”式的结果。评审由国防部长办公厅负责，由4名国防部文职官员和1名参联会军官组成5人小组具体实施。虽然有人批评以“5人帮”作为执行委员会实际上排除了军兵种的参与，无法倾听军种意见，是一种“独裁”；但是国防部坚持认为，这种稳定的工作小组比过去组建十几个委员会要有效得多。该小组将集中研究为数不多的重大问题，以增加产生创新方法的机会。

2005年防务评审的基本原则

为了指导新防务评审的开展，美国防部制定的一套基本原则：①鼓励各种想法进行竞争；②确保要解决的问题及分配资源的方法与核心战略相匹配；③满足近期作战要求与应对远期挑战相平衡，④吸取阿富汗和伊拉克战争的经验教训：⑤保持预算不再继续升高，⑥先制定可执行的指南，再制定执行路线图；⑦接受高层领导的指导，⑧评审过程开放透明。

美国政府的一些智囊团也建议了若干防务评审原则：①在足够预算的基础上进行分析；②平台与系统同样重要；③能力、兵力结构和责任之间实现平衡；④战略系统仍是国家长期安全的中心，⑤反恐战争对远期决策有影响，但不应该驱动远期决策。

2005防务评审的相关工作

美国防部在正式展开防务评审前已进行了一些准备，开展了相关的专题研究。

制订新的防务战略文件

自2004年起，参联会和国防部长办公厅一直在联合工作，于2004年5月公布了《国家军事战略》，2005年3月又公布了《美国国防战略》，还将公布《反恐怖国家军事战略规划》。这些文件反映了“9.11”以后美国战略环境的变化，总结了两次战争的经验教训，强调美国面临的非对称威胁，为防务评审奠定了战略基础。

美国防部制订的《美国国防战略》指明了总的目标，即“确保美国免遭直接攻击、确保战略进入和保持全球行动自由、增强联盟和伙伴关系、建立有利的安全条件”。确定美国未来面临的4种威胁，其中3种是非常规威胁。参联会制订的《国家军事战略》提出了3个相互关联的目标：保护美国、防止冲突和突然袭击、战胜敌人。新军事战略将采取先发制人和预防性军事行动的方法来达到军事目标。《反恐战争国家军事战略规划》确定了3项反恐任务：保护美国本土、打乱并最终挫败跨国恐怖主义、挫败对恐怖主义的道义和意识形态支援。该文件认为，赢得意识形态斗争才是取胜的关键。文件还明确了反恐工作的重点，各大战区、军种和作战支援部队的责任，以及特种作战部队在全球反恐战争中的责任。该文件认为，美国要在陆地、水

域、天空、空间和计算机网络空间等各个领域加强纵深防御。

涉及防务评审的专题研究

在进行防务评审的同时，国防部还进行许多专题研究。例如即将完成的战略能力评估，旨在评估新的“三位一体”威慑力量，包括核打击力量、非核打击力量以及防御和反应能力的基础设施。这个评估将有助于提出所需的部队数量和类型，满足总统减少对核武器依赖的目标。又如两个研究单位于2005年1月，提交给国防部两份“海军舰队平台结构研究”报告。

与防务评审相关的工作

除了国防部要向总统和国会捉交一份《四年防务评审》报告外，参联会主席还要提交一份对《四年防务评审》报告的风险评估报告。国防部还应该提供后继的执行指南，以及各军种对防务评审的反映和采取的行动。在评审过程中，由“联合要求监督委员会”检查计划中存在的问题。根据上述产品形成路线图，指导转型工作的继续开展。

评审的焦点：

兵力结构和武器装备

这次新的防务评审一方面坚持建设21世纪新型军队的构想，另一方面还要顾及到美国财政的承受能力问题。对于兵力结构和武器装备，拉姆斯菲尔德提出一个评判准则：“过去以计算硬件和部队数量来衡量军事实力，21世纪必须以能力和质量来衡量实力。”根据这个准则，美军在防务评审中将对兵力和武器装备更多地采取“减法”而不是“加法”。

美军无可匹敌的优势

技术的进步使美军能以更少的武器平台产生更强的战斗力、完成更多的任务。例如，在1997年底，美航母舰载战斗机每天能够与200个目标交战，在伊拉克战争中，这个数字提高到600以上；而世界其他国家航母舰载机打击目标数量的总和还不及美国一个航母战斗群的一半。根据转型的“舰队反应计划”，美海军能够在30天出动5～6个航母战斗群，在90天内再部署另外2个航母战斗群。到2005年底，美海军将拥有70艘水面主力战舰，其中68艘共装备6827个具有储存和发射功能的垂直发射系统，而到2004年年底，世界其余国家只有30艘水面主力战舰，总共才装备了1208个垂直发射系统。在伊拉克战争中，美空军使用一半兵力和一半时间完成了10倍于海湾战争的任务。现在，B-2轰炸机1次出动就可以携带80件精确制导武器、攻击80个不同的目标。美军超强的实力将是国防部考虑武器发展时的重要依据。

未来的兵力结构

面对未来的许多不确定因素，正确设计兵力结构是防务评审的重要任务。美国防部一方面秉承布什“建设更敏捷、具有远征能力的联合部队”的战略目标，重点建设高速、精确、机动、隐身和网络化的部队，使各军种集合成为真正的联合部队；另一方面又根据伊拉克战争的经验，重视重大作战后稳定局势的军事行动以及特种部队的作用，使重型部队更轻、轻型部队更具杀伤力，所有部队更容易部署。最终结果可能是：总兵力不会增加很多，地面部队数量有所增加，海、空军数量适当减少。陆军将以更敏捷的旅替代笨重的师，作战旅的数量将从2003财年的33个增加到2007财年的43个，将来可能扩大為48个。

武器装备发展计划

未来可能的战争形式以及经费紧张的状况，迫使美国防部重新考虑武器装备的发展重点，削减甚至取消一些关键计划。可能会重点支持用于当前作战、近期战备和关键转型计划的装备；削减那些能力过剩、风险可以接受的装备，把资金用于更优先的领域，包括特种部队、远程打击、无人机和空间等领域。

美军2006财年的削减计划已经引起了空、海军的不满和恐慌。空军将只采购179架F-22战斗机，飞机总数将减少10％，战斗机数量减少25％。目前的7条飞机生产线中的6条(C-130、F-16、F-15、C-17、F／A-18和F-22)将在2010年前先后关闭，如何维持美国的飞机工业基础成为重大问题。美国防部已经开始减少航母、潜艇、驱逐舰及两栖舰的生产数量，甚至传出航母将减为9艘的说法。陆军的工业和仓库基础设施也将削减1／3。国防部的这些措施引起了各军种和工业部门的激烈反对，他们批评国防部正在对国防工业进行“创造性摧毁”。虽然取消或削减某些武器系统计划在所难免，但采取什么措施来维持工业基础也是防务评审必须解决的问题。

评审中的“中国威胁”问题

在过去的几次防务评审中，一直都涉及“中国威胁”的问题。1993年评审设想了3个发生冲突的场景：伊拉克入侵沙特或科威特、台湾危机和北朝鲜入侵；在“中国威胁论”的喧闹声中，1997年防务评审设想了一个“力量几乎同等的竞争者”，暗指正在崛起的中国；2001年防务评审有2份鼓吹“中国威胁论”的重量级研究报告，提出的4个热点地区中的2个与中国有关：东北亚和东亚沿海。

为了配合此次防务评审，美国许多研究机构和智囊团提出了许多关于中国的看法和建议。国防部公开的说词比较谨慎、委婉，但美国围堵中国的实际举措却在加紧，美各军种和智囊团以中国为敌的说法则更加直接和露骨。美中央情报局局长2005年3月在国会发言，谈到最紧迫的威胁是恐怖主义和大规模杀伤武器扩散后，把中国也列在潜在威胁之中。国防部情报局局长也表示：“中国继续发展对陆攻击巡航导弹，到2015年将拥有几百枚空射、地基对陆攻击巡航导弹。中国还正在购买和发展飞机、水面舰、潜艇以及突破防御能力更强的反舰巡航导弹。这些举措正在挑战美海军对台海危机做出反应的能力。”

同时，研究报告也指出，美军将调整在全世界的兵力部署，摒弃在固定地点部署重型师来遏止侵略的思维。有报告称：“欧洲基地将转移到原来的东欧国家，亚洲重点仍然是西南亚和东北亚，尤其是中国周围。国防部和海军部的重点正在从欧洲转向亚洲，海军必须作好未来与强大的亚洲海军大国冲突的准备。”还有报告称：“必须把诸如中国那样更可怕的潜在敌人考虑在内。现在美政府全神贯注于新的恐怖主义危险，造成常规能力下降，形成弱点，使得像中国那样的国家可以加以利用。”报告认为，虽然在加油机的支援下，F-117、F-15、F-16和F／A-22战斗机能够从台湾、日本和韩国的机场起飞，但这些机场都在中国报复性导弹攻击的射程之内；何况在与北京的冲突中，这些国家是否允许美军使用机场在政治上也是不确定的。

虽然如此，在对公众宣传时，美国防部官员却有意放低了“中国威胁论”的调子。中国的兴起对美国未来防务战略的影响，将是新的“四年防务评审”中的重要内容。