对优化我区国际金融组织贷款管理的思考

刘晓利

一、国际金融组织贷款的总体情况

截至2004年6月底，全区共利用国际金融组织贷款建设的项目有30个，签约金额共7.93亿美元。其中利用世行贷款建设的项目27个，贷款金额6.55亿美元；利用亚行贷款建设的项目2个，贷款金额1.38亿美元；利用国际农发基金贷款建设的项目1个，签约额为1244万美元。从全国范围看，我区利用国外贷款的份额较小，世行贷款额占我国利用世行贷款协议总额的2.1％；亚行贷款额仅占亚行批准对华贷款总额的1.01％。在全部项目中，除了由自治区政府承诺还贷项目外，其中有2个项目由中央财政统借统还，我区无偿使用，包括利用世行贷款229万SDR实施的非典型肺炎及其他传染病防治应对项目，利用亚行贷款2，805万美元实施的松花江防洪项目。从行业分布看，这些贷款42.56％用于交通运输，23.65％用于农业水利，22.47％用于灾后建设，5.1％用于卫生领域，3.7％用于教育领域。涉及到农林水利、教育、卫生、交通运输、城市设施、环保、扶贫、救灾等许多行业。

全区政府国际金融组织债务涉及12个盟市的101个旗县。在各盟市中，经济实力比较雄厚的地区所用贷款份额相对较大，如鄂尔多斯市利用国际金融组织贷款5943.75万美元，占全区的7.8％；包头市实际利用国际金融组织贷款3339.58万美元，占全区的4.4%。经济基础比较差的地区利用国外贷款相对较少，如阿盟、乌海市利用国外贷款分别只有18.2、13.9万美元。

二、贷款项目取得的成效

——利用世界银行贷款建设的“三省公路项目”，支持我区建成由包头市至东胜市210国道106．64公里一级公路和208国道141．11公里二级公路，打通了两个经济中心城市之间的快捷通道，显著提高了我区的交通能力。项目最初概算16．2亿元，工程开工一年后，经过反复论证，变更了原来的设计，提高了公路等级，相应增加支出1.3亿元。由于采用世行招标程序，配合加强项目财务管理，严格控制资金支出，最终项目完工实际支出仅为13.57亿元,为国家节约了大量资金。

——“西部扶贫项目”共利用世界银行软贷款6000万美元，项目覆盖我区最贫困的21个旗（县）、185个乡（苏木）、1147个村（嘎查）。项目将使16．7万贫困户、67万贫困人口受益。项目实施5年中，人均纯收入从1999年1167元，发展为2000年1172元，2001年1003元，2002年1422元。项目的执行显著提高了项目区贫困农户的自我积累、自我发展能力，有力促进了贫困地区脱贫致富步伐。

——利用世界银行贷款实施的黄土高原治理二期项目兼顾经济效益和生态效益，从1998年项目开始截至2003年，仅鄂尔多斯市人均总产值从1597元增加为7537元，人均纯收入从752元增至3090元。截至2003年，减少量达300万吨。项目区内已经能够明显地感受到环境的改善。

通过执行这些项目，还大量引进了先进的管理方法和理念，培养造就了大批项目管理人才。如公路项目中招投标方法的采用，严格的财务核算和管理，大量引进专家咨询系统等，有效降低了成本，节约了大批资金。西部扶贫项目在执行中采用了参与式规划、提款报账制等方法，这些新的方法已经作为成功经验在全国扶贫工作中大范围推广。

世行目前正在推出新的贷款政策——行业性贷款方法（SWAPS）。该方法支持借款国关于某个行业或子行业的规划，主要支持一个中期战略（5年）和短期规划（2－3年）；它将援助资金和政府行业预算资金放入同一库中，通过借款国系统支付给项目。财务、采购及保障控制也显著依赖于借款国系统，以最大限度地体现债务承担者的用款自主性。世界银行在中国采用这种方法，基于20多年来我们成功执行了世界银行项目，是对我们项目管理工作的充分肯定。

三、加强国外贷款管理的建议

（一）积极稳妥争取利用国外贷款

国际金融组织贷款一般贷款年限20年,同商业银行贷款利率相比具有贷款年限长，利率低的特点。目前我国通过扩张性财政政策拉动经济增长的必要性已经减弱，积极财政政策正相机抉择转向中性财政政策，货币供应量将逐渐减少。而我区属经济欠发达地区，基础设施欠账较多，制约经济发展的瓶颈产业亟待发展。我区利用国外贷款总体规模在全国来讲还较低，因此，应该统一编制我区利用国外贷款的规划，将符合国家产业政策、制约经济发展的瓶颈产业的项目在充分论证的基础上，积极大力争取，以推动我区经济和社会稳定、快速、协调发展。

（二）强化风险意识，探索外债纳入政府预算管理方法，做好防范准备

国际金融组织贷款属于政府债务，是以国家信誉为基础的。目前中央政府对地方使用国外贷款有严格要求，按照谁用谁还的原则层层转贷，哪一级政府还不上钱，就强行在预算执行中扣除。贷款到期必须按期归还，这是和使用国内贷款同样对待的。各贷款用户必须树立资金有偿、有借有还的良好还贷意识，坚决摒弃能拖就拖，能欠就欠的错误认识。在提出和准备项目时要把项目效益和贷款回收放在第一位，充分考虑贷款投入能不能产生相应回报，能不能按期归还贷款，在制定用款计划的同时制定好还款计划。外债是一把双刃剑，一方面会促进经济增长，但同时也可能带来债务危机。我国是发展中国家，更应警惕债务风险，保证国家经济安全。这需要各级政府都应该树立忧患意识，未雨绸缪。将外债纳入政府预算，有利于政府全面了解债务总体规模，最大限度地控制和降低贷款使用中可能出现的各种风险和损失，减轻财政压力。

（三）加强项目前期管理，协调处理好与各部门的关系

财政部门是国民经济运行的一个综合管理部门，其活动涉及社会、经济各个领域，具有宏观性和全局性。因此，财政部门在处理问题时就比较少地顾及部门利益，综合协调的能力比较强。财政部门在管理世行贷款的过程中也应该充分发挥这一优势，本着“归口管理、分工负责、各司其职”的原则，抓好项目的资金、财务和债务管理，同时调动行业部门的积极性,搞好项目执行中的行业技术性工作。可以说，财政部门和项目其它参与部门在项目管理之中是相辅相成的关系，谁也离不开谁。要搞好项目，保证项目有良好的社会效益和经济效益，首先要搞好部门之间的分工和合作，在分工明确的基础上，各个部门通力配合，才能确保项目的成功实施。

（四）完善项目评估指标体系，强化债务管理水平

目前，我国使用国外贷款的监测评估指标体系按照国外项目管理方法进行，仅从部门角度反应项目成果，没有反映债务落实及实际还款情况的指标。实际上，项目还贷情况是一项综合性指标，是项目建设全过程各个阶段各个环节工作质量的综合反映。在项目管理工作中，不论处于项目周期中的哪一个阶段，各项具体工作都同项目还贷有着直接或间接的联系。要做好项目的债务管理工作，就必须把债务管理作为贯穿项目周期始终、贯穿项目管理全过程的关键一环来抓。如果建设期内债务都落实不好，很难相信项目建成后期的管理和产出。而且应该重视项目的后期管理，防止出现只重建设，忽视管理的倾向，使投入的大量人力物力能够保值增值，确保贷款归还。

（五）千方百计降低贷款成本，提高贷款效益

随着我国经济实力的不断增强，国外贷款对我方的优惠越来越少。世界银行已经从1998年开始对我国停止提供软贷款，亚洲开发银行也不再对我国提供软贷款。我国使用国外贷款承受利率和汇率变动双重压力。我区属于边疆民族欠发达地区，是西部大开发和扶贫开发的重点地区,同时也是首都乃至国家的生态屏障。我区的很多建设项目都具有重要的经济、政治和生态效益。目前我国政府非常重视生态建设和欠发达地区的发展，国际组织也把援助的重点放在环境和扶贫项目。我们要充分利用我区的社会和地理特点，在使用国外贷款时，努力争取中央支持，积极寻求国外赠款，通过中央无偿投入和国外赠款软化贷款，降低贷款成本。在项目管理中，要加快提款报账进度，减少资金闲置，使资金尽早进入项目，发挥效益。同时要严格财务管理，防止建设资金进入消费领域，杜绝不必要的开支，以节支降低成本，以降低成本提高资金效益，通过出色的管理，使国外贷款工作走上借得来、用得好、还得上的良性轨道。