关于围封转移战略的研究报告（上）

布和朝鲁

编者按围封转移战略，是以科学发展观为指导，立足于正确认识和处理人、畜、草之间的关系，改善草原生态，优化畜牧业结构，调整生产力布局的系统思路，是对草原畜牧业发展趋势的理性思考和制度创新。这一战略在内蒙古锡林郭勒盟实施三年来，积累了有益的经验和做法，对于草原生态保护和草原畜牧业的发展具有借鉴意义。三年来的实践，仅仅是一个开端，距离实现传统草原畜牧业向现代草原畜牧业转变的目标，还有很长的路要走。本文作者曾任锡盟盟委书记，是围封转移战略的主要提出者和组织实施者，本文是作者对这一战略的系统思考，由于篇幅较长，分上、下两部分刊出。

可持续发展，是科学发展观的重要内容。可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代的永续发展。草原生态和草原资源是自然生态和自然资源的重要组成部分，草原是牧民赖以生存的基本生产资料。我国是草原大国，草原面积占国土面积的五分之二，草原生态的有效保护和草原资源的永续利用，是树立和落实科学发展观的必然要求。内蒙古草原面积占全国草原面积近四分之一，是首都、华北乃至全国的绿色生态屏障。保护和恢复内蒙古草原生态，对于牧区经济社会与生态协调发展，促进各民族团结，维护国家生态安全，具有极其重要的全局和战略意义。内蒙古锡林郭勒盟从牧区实际出发，实施围封转移战略，探索出一条人口、资源、环境相协调，生产、生活、生态相统一的路子，积累了一些有益的经验和做法，对全国草原生态保护和草原畜牧业的发展，具有重要的借鉴意义。

一、围封转移战略的提出及其思路

锡林郭勒盟位于内蒙古北部，面积20.3万平方公里，辖9旗2市1县，人口93.9万，草场面积2.94亿亩，2004年6月末牲畜1669.8万头只。锡盟的草场面积和牲畜头数在全区各盟市乃至全国同类地区中最多。锡盟提出实施围封转移战略，是草原畜牧业发展到一定阶段的必然产物，有其自然环境剧烈变化、经济发展与环境容量的矛盾空前尖锐、对草原畜牧业发展历史的深刻反思、传统观念与创新思维的激烈碰撞、国家和自治区有力的支持等多方面背景和时代条件。

1999年至2001年，锡林郭勒盟遭受了历史罕见的严重旱灾。连续三年的严重旱灾，给锡盟草原生态和草原畜牧业造成了近乎毁灭性的打击。草场严重退化，全盟退化沙化草原面积由1998年的1.89亿亩扩大到2001年的2.15亿亩，占草场面积的72.7％，其中，灾害最严重的西部五个旗，赤地千里，寸草不生。牲畜数量减少，全盟牧业年度牲畜由1999年的1810.9万头（只）减到2001年的1610万头（只）减少到684.4万头（只）。支出大幅度增加，三年内国家投入抗灾救灾资金9530万元，牧民个人投入11.8亿元，西部五旗牧民人均贷款负债由6500元增加到1.5万元。牧民收入下降，全盟牧民人均纯收入由1999年的3318元下降到2001年的2800元，其中，西部五旗的牧民人均纯收入由2419元下降到1753.6元。牧民的生活遇到困难，生产几乎不能维持，传统草原畜牧业陷入了空前的困境之中。

连续三年的严重灾害，彻底暴露了传统畜牧业的深层次问题。历史资料显示，建国初期，锡盟人口20.5万，牲畜164.33万头（只）。1999年，全盟人口92.3万，牲畜1810.9万头（只），分别是建国初期的4.5部和11倍，人均牲畜由8头（只）增加到20头（只），畜均草场却由178.9亩下降到16.2亩。长期以来，单纯追求牲畜头数的指导思想、单一放养的粗放型生产方式和单户散居的生活方式没有变化；长期以来，超载过牧，掠夺式利用，愈演愈烈；长期以来，投入不足，建设滞后，生态不断恶化。建国以来的50年间，全盟草原建设投入年均每亩不足0.02元。这些因素导致了草场的载畜能力严重下降，自我修复能力严重下降，抗御自然灾害能力严重下降。1999年、2000年、2001年锡盟出现八级以上大风天数分别为9天、19天、25天，出现沙尘暴次数分别为2次、4次、12次，其中强沙尘暴分别为1次、2次、4次。由于锡盟地处北京的正北方，海拔又高于北京千余米，到北京的直线距离仅180公里，每遇沙尘暴天气，沙尘就长驱直入北京、天津，影响东南沿海地区，甚至飘洋过海到达日本和韩国。

锡盟生态环境不断恶化的情况，引起社会的关注，引起党中央、国务院的高度重视。2000年5月12日，国务院总理朱镕基专程来锡盟视察，在浑善达克沙地南缘的一个山坡上现场办公，成立了国务院京津风沙源治理工程五个领导小组，紧急启动了京津风沙源治理工程。2001年1月19日，时任国务院副总理的温家宝专程来锡盟，代表党中央、国务院，冒雪慰问受灾牧民，听取盟委、行署的汇报，做了重要指示。党中央、国务院的高度重视和京津风沙源治理工程的投入，为锡盟带来了前所未有的机遇。

面对历史罕见的严重灾害和前所未有的严峻考验，盟委、行署一边带领各族干部群众全力以赴抗灾救灾，一边在全盟上下广泛开展灾后反思活动，深入思考一系列关系全局、关系长远的重大问题：如何挽救极度退化甚至大面积沙化的草原，给子孙后代留下一片永续利用的绿色资源；如何在保护草原生态的同时妥善安排牧民的生产和生活，带领牧民脱贫致富；如何在社会主义市场经济条件下进一步发挥草原畜牧业的优势，不断提高经济效益；如何抓住国家加大投入的千载难逢的机遇，努力办成利国利民的实事；如何以抗御严重自然灾害为契机，推进思路创新、探索新的发展路子；如何既要继承和发扬草原文化的优良传统，又使“马背民族”融入现代文明的发展潮流，等等。盟委、行署把这些问题放在全球经济一体化、全国加快推进社会主义现代化的宏观形势下加以思考，深入研究其内在联系、把握其本质、认识其发展趋势，逐步形成了一套系统化思路，将其概括为“围封禁牧，收缩转移，集约经营”，简称“围封转移”工程。2001年7月31日，锡盟盟委召开全盟经济形势分析大会，提出推进围封转移工程的思路，并在当年紧急启动了围封转移示范园区项目。

2001年10月7日，到内蒙古工作不久的自治区党委书记储波到锡盟考察，听取盟委、行署汇报，对围封转移的新思路给予充分肯定，明确要求必须把围封转移作为长期的战略任务，摆到锡盟经济工作的首位来抓。从此，围封转移工程便上升到围封转移战略。

所谓围封转移战略，不仅仅就是把草场围起来，把人和牲畜转移出来。围封转移战略，是一个逐步完善的系统思路，是一项系统工程，内容十分丰富，包括草原生态的保护、建设和草场的科学利用，畜牧业生产经营方式的转变和提高经济效益，畜牧业经济结构的战略性调整，加快牧区工业化、城镇化进程，调整牧区生产力布局，推进与社会主义市场经济相适应的牧区体制改革,建立相应的投入和政策保障体系，提高全民素质以及推进科技进步和创新，等等。其基本立足点是正确认识和处理人、畜、草之间的关系，促进人与自然和谐发展。实施围封转移战略，就是坚持生产、生活、生态“三生”统筹，经济效益、社会效益、生态效益“三效”统一，以实现传统草原畜牧业向现代草原畜牧业转变为目标，以牧区经济结构的战略性调整为主线，以畜牧业产业化为途径，以转变生产经营方式为核心，以科技进步为动力，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

根据上述总体思路，锡盟适时制订了用9年时间分三步实现阶段性目标的规划和各项具体政策，经过科学论证，扎扎实实地落实围封转移战略的各项措施。

二、推进草原生态改善的思路和措施

改善草原生态，就是在人与草原的关系上，从迫使草原与人的需要相适应，转为主动地使人的需要与草原相适应的过程。锡盟实施围封转移战略，总结以往的经验教训，提出了“保护优先，加快建设，科学利用，依法管理”的草原工作方针。在草场大面积退化沙化甚至遭到破坏的情况下，把保护放在优先地位，无疑是正确的。眼前的保护是为了长远的、永续的利用。就严重退化的草场而言，最主要的保护措施就是禁牧封育。加快建设、科学利用、依法管理本身也都是积极的保护措施。加快建设，是针对多年来“建设的速度赶不上破坏的速度”提出的。最主要的建设措施就是适度开发地下水资源，建设高产饲草料基地，获取人工饲草料，减轻草场压力，达到“开发一点，保护一片”的效果。围封、切根、补播等也都是建设措施。科学利用，最为关键。科学利用，最主要的措施是休牧、轮牧以及在此基础上实行以草定畜、草畜平衡，放养与圈养相结合。把草原的保护、利用、管理纳入法制化轨道，实行依法管理，既是实践的要求，也是时代的必然。

（一）实行禁牧、休牧、轮牧制度

禁牧，就是对生态极度恶化、植被再生能力极其脆弱的地区，根据其植被恢复所需时间，实行彻底禁牧封育，给草场以休养生息的机会，自然恢复植被。2002年起，锡盟对生态极度恶化的西部荒漠、半荒漠草原区和12个旗县市所在城镇周围，有计划、有步骤地实行禁牧。三年来，禁牧面积逐年扩大，由2002年的675万亩增加到2004年的1764万亩，占规划面积的49.6%，草原生态状况明显好转。根据内蒙古草勘院2000－2001年草普调查资料，浑善达克沙地大部分沙丘裸露，亩产草量不足10公斤，经2002－2003年两年禁牧后，草群高度由原来不及3厘米增加到5厘米，最高达8厘米，盖度由原来不足9％上升到20％，亩产青干草22.57公斤。三年前赤地千里的苏尼特草原植被覆盖率达到20％－35％，牧草高度达到7.5厘米以上，平均增高4－5厘米，种类明显增多，亩产草较过去增加19－50公斤。

休牧，就是在每年春季牧草发芽生长时期，实行舍饲圈养40－60天，避免啃食返青的牧草幼芽，从而提高产草能力。三年来，休牧措施已为越来越多的牧民所接受，休牧面积逐年扩大，由2002年的2656.9万亩增加到2004年的2.42亿亩，占草原总面积的81.9%。根据内蒙古草勘院对2003年春季休牧牧草长势监测，锡盟东部草甸草原休牧与非休牧区相比，草群增高3厘米，盖度提高27个百分点，亩产青干草增加15.82公斤，分别提高37.5%、168.8%和82.9%；中部典型草原休牧区与非休牧区相比，草群增高4厘米，盖度提高7个百分点，亩产青干草增加20.01公斤，特别提高133％、70％和174.9%；西部荒漠草原休牧区与非休牧区相比，草群增高3厘米，盖度提高10个百分点，亩产青干草增加8.56公斤，分别提高60％、100％和34％；南部典型草原休牧区与非休牧区相比，草群增高9厘米，盖度提高30个百分点，亩产青干草增加41.5公斤，分别提高3.3倍、1.5倍和3.6倍。

轮牧，也叫划区轮牧，就是在生态状况和植被条件较好的地区实行休牧的基础上，适应一定时段内牧草生长和合理采食需要，根据水源条件将草场划分若干小区，轮流放牧，从而控制连续采食，使草场处于良性循环状态，实现持续利用。划分轮牧可以提高草场利用率，增加载畜量，实现经济效益和生态效益双赢。2004年，锡盟划区轮牧面积达到1950万亩，是2002年267万亩的7.3倍；划区轮牧户达到3636户，是2002年380户的9.6倍。草甸草原轮牧区亩产草量较非轮牧区提高了33％，单位面积载畜量提高了28％－38％；典型草原轮牧区较非轮牧区亩产草量提高了21％，单位面积载畜量提高了15％－25％；荒漠草原轮牧区较非轮牧区亩产草量提高了35％，单位面积载畜量提高了30％－40％。

上述“三牧”制度，是根据草场的退化程度和植被基础，分别采取的适度利用措施。“三牧”制度的共性特征是在一定时段内不利用草场。禁牧是一种极端性措施，在较长（几年）时段内不利用。休牧是季节性禁牧，在牧草发芽生长时期（几个月）不利用。轮牧是轮番性禁牧，在青草期内对部分草场短时间（几天至十几天）不利用。推行“三牧”制度，在锡盟乃至我国草原畜牧业的发展史上是前所未有的。这是认识自然规律、顺应自然规律的自觉行为。锡盟提出局部禁牧、全面休牧、普遍轮牧，这是保护草原生态和科学利用草场的最主要、最有效的措施。

（二）建设高产饲草料基地

高产饲草料基地，是指选择水资源相对富集地区，合理开发利用地下水，开辟规模适度的、防风措施配套的、用来种植青贮玉米等高产优质牧草的水浇地。建设高产饲草料基地，是牧区解决枯草期补饲和舍饲圈养之需的重要措施，是调整畜牧业结构，转变生产经营方式，扩大圈养规模的必要条件。锡盟在牧区种植高产饲草料有较长的历史，积累了一定的经验。实施围封转移战略以来，这项建设得到进一步加强。2003年，锡盟青贮玉米种植面积67.31万亩，产量15.86亿公斤，比2001年增加了20.09万亩和10.87亿公斤；其中，灌溉青贮玉米29万亩，产量8.12亿公斤，比2001年增加了14万亩和4.82亿公斤。人工草地保有面积115万亩，产草量2.07亿公斤，比2001年增加了23.6万亩和7050万公斤，畜均拥有人工草地0.07亩。

（三）实行草畜平衡制度

草畜平衡，就是根据草原类型和单位面积产草量确定草场载畜量的制度。实行草畜平衡制度，是防止超载过牧，有效保护草原，促进可持续利用的措施。2001年以来，按照《内蒙古自治区草畜平衡暂行规定》，锡盟全面推行以草定畜的草畜平衡制度，2002年制定了《锡林郭勒盟草畜平衡实施细则》。各旗县畜牧草原部门专门组织力量，逐户进行承包草场面积和草场生产能力测算，根据草场的不同类型，分别规定最高载畜量，签订了草畜平衡责任书。每年定期检查牧户草畜平衡制度执行情况，对超载户下达指令性出栏计划，并制定了处罚办法。同时，加强对草场的监测，根据植被变化情况，及时调整载畜量标准。2003年，全盟草场围栏面积达到1.35亿亩，占草场总面积的45.9%。全盟有47927户牧户签订了草畜平衡责任书，应签率达到100％，成为全国五大牧区率先推行草畜平衡责任制的地区。