《期刊出版管理规定》解读

李建臣

《期刊出版管理规定》（以下简称《规定》）已于2005年9月30日颁布，并将于2005年12月1日起实施。在参与起草、讨论和修改，特别是在颁布后的学习过程中，有一些体会和感想，提出来与大家一起交流。

一、关于修订的过程和基本原则

1988年，刚成立不久的国家新闻出版署颁布了《期刊管理暂行规定》（以下简称《暂行》）。作为一个重要的行业综合性规章，《暂行》的出台标志着我国期刊出版管理工作向法制化迈出了历史性的一步。《暂行》颁布实施17年来，对于维护期刊出版秩序，推动我国期刊出版业健康发展发挥了重要作用。

但是，社会的发展对期刊出版管理工作提出了许多新的要求。具体表现在：

1.《暂行》颁布后的17年来，整个国家和社会全面蓬勃发展，经济体制改革和文化体制改革不断深入，国际经济往来和文化交流日益频繁，期刊出版工作的政治、经济和文化环境发生了巨大变化。

2.期刊出版业自身得到长足发展，不仅在出版规模、出版手段、出版理念等方面发生了深刻变化，而且作为一个行业在社会发展中的地位、作用也发生了很大变化，同时在发展过程中也提出了许多新问题，对出版管理工作从基本原则、管理思路到管理内容等方面都提出了新要求。

3.党中央对新闻出版行业的发展和对新闻出版管理工作提出了许多重要要求，创建和谐社会，树立科学发展观，深化改革、转变职能、依法行政等重要指导思想和原则，都对完善期刊管理提出了新任务。

4.《行政许可法》、《广告法》、《著作权法》、《出版管理条例》等一系列对期刊出版管理具有重要指导意义的上位法陆续出台，《暂行》作为部门规章必须要能够体现上位法的立法思想和基本原则，具体规定要与上位法相衔接和一致。因此，《暂行》亟待修订。

实际上，修订工作从2002年即已开始。在总署、报刊司、期刊处多次研究讨论的基础上，分别组织了部分类别的期刊出版单位、部分地方新闻出版局相关管理人员、部分期刊主管部门相关管理人员、部分相关行业协会的有关人士，以及提交全国新闻出版局长会议等数十次不同层次、不同范围、不同侧重点的讨论，直接被征求意见的相关人员达数百人次，前后八易其稿。在修订过程中，还经历了对全国报刊散滥和利用职权摊派发行的综合治理，以及深化文化体制改革等一系列重要的政策调整。

修订工作坚持了四条基本原则：

1.落实中央对新闻出版管理工作要实行全过程监管的指示要求。作为综合性规章，《暂行》对期刊出版活动的规范并不全面，有些方面不具体、不深入或没有涉及，以致在颁布实施后，新闻出版管理部门又出台了大量新的规范性文件以作为补充。这次修订力求关注期刊出版的各个环节，完善各种相关制度，把有关期刊出版方面比较成熟的、零散的或必需的管理政策纳入其中，使之成为一个完整的综合性规章。

2.贯彻依法行政的基本要求，在立法思想和基本原则上与上位法协调一致。对上位法中提出的原则性问题，《规定》结合期刊出版行业的特点和管理工作实际，做了更加具体和明确的规定。

3.做好与相关方面法规或规章的衔接。对部分涉及其他法规或规章的内容，区别不同情况在本规章中列出一些条款或不在本规章中提及；对部分将来可能做出调整或需要完善的内容，在有关条款中做了技术性处理，为将来与其他法规和规章的调整或制定相衔接留下接口。

4.实事求是，立足管理，突出重点，抓好导向。

二、关于修订的主要内容

《规定》从原《暂行》的6章40条变为修订后的6章67条。除了内容方面的扩充，管理思想和行文结构也作了较大调整，不仅对大量内容进行增删，保留的内容也大多重新表述。修订内容主要涉及如下一些方面：

1.明确了期刊出版的合法性问题。期刊必须由依法设立的期刊出版单位出版；期刊出版单位出版期刊，必须经新闻出版总署批准。这就从根本上划清了合法期刊与非法期刊的界限，为认定非法期刊、打击期刊非法出版活动提供了法律依据。

2.明确了期刊出版单位设立的许可制度。《出版管理条例》虽有设立期刊出版单位实行许可制度的条款，但多年来我们审批的是期刊创办而不是期刊出版单位设立。这次修订明确了期刊出版单位须依照国家有关规定设立，经新闻出版总署批准并履行登记注册手续。

3.明确了申请创办期刊、设立期刊出版单位的条件、程序以及提交的材料。按照《行政许可法》的要求，结合期刊业管理的实践，我们对申请创办期刊、设立期刊出版单位的条件、程序以及提交的材料做了明确的规定。

4.明确了期刊出版单位的市场主体地位、须承担的责任和所拥有的权利。这是社会主义市场经济条件下完善期刊出版管理体制所提出的必然要求。

5.明确了中央在京单位创办期刊、设立期刊出版单位“经主管单位审核同意后，由主办单位报新闻出版总署审批”。我们过去的做法是由主管单位报总署审批。这样修订使之与《出版管理条例》一致起来。

6.明确了科技类期刊统一归口管理。根据《出版管理条例》及相关规定，《规定》删除了《暂行》中关于创办科技类期刊由科技部审批的条款，即创办任何期刊均由总署审批。

7.明确了须报总署审批的期刊部分项目变更内容。根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》等规定，明确了“期刊出版单位变更名称、合并或分立、改变资本结构、出版新的期刊”，“期刊变更名称、主办单位或主管单位、登记地、业务范围”均须报总署审批。

8.明确了组建期刊出版集团的申报和审批的具体规定。

9.明确了申报、审批和办理各种手续的时限要求，以及超过时限的处理办法。

10.对期刊及期刊出版单位终止出版活动等方面的问题做出了具体的规定。

11.明确了对涉及国家安全、社会安定等方面的重大选题实行备案制度。

12.对期刊刊载内容不真实、不公正，侵害公民、法人或公共利益的，针对不同情况做出了具体规定。

13.对期刊转载、摘编互联网上的内容做出明确规定。期刊转载、摘编互联网上的内容，必须按照有关规定对其内容进行核实，并在明显位置标明下载文件网址、下载日期等。

14.明确了期刊出版单位与境外出版机构开展合作出版项目，必须经新闻出版总署批准。

15.明确了期刊出版的编辑责任制度。作者有自由，出版有纪律。期刊编辑人员要本着对社会负责任的原则，承担起相应责任。

16.对禁止一号多刊、买卖刊号的问题做了重新表述，并对期刊名称写法、封面标识等问题做了重新规定。

17.明确了期刊增刊审批内容。提出了对增刊的规范性要求，明确了每种期刊每年只允许出版两期增刊，由省级新闻出版行政部门审批。

18.对期刊合订本的制作做了具体的规范：合订本须按原期刊出版顺序装订，不得对期刊内容另行编排；对于因内容违法被新闻出版行政部门处以行政处罚的，该期期刊的相关篇目不得收入合订本;被注销登记的期刊，不得制作合订本。

19.增加了有关期刊开展广告业务内容的规定。强调期刊出版单位开展广告业务，必须遵守广告法规定，发布广告须依法查验有关证明文件，核实广告内容，不得刊登有害的、虚假的等违法广告。

20.对期刊出版单位与广告经营者的合作关系做了明确限定：期刊的广告经营者限于在合法授权范围内开展广告经营、代理业务，不得参与期刊的采访、编辑等出版活动。

21.明确了期刊采编业务与经营业务必须严格分开，期刊不得刊登任何形式的有偿新闻。禁止以采编报道相威胁，以要求被报道对象做广告、提供赞助、加入理事会等损害被报道对象利益的行为牟取不正当利益。

22.对期刊设立记者站问题，明确参照《报社记者站管理办法》管理；期刊出版单位是否具有新闻采编业务由新闻出版总署认定。

23.对期刊记者证的管理问题，因已出台《新闻记者证管理办法》，《规定》中未做重复规定。

24.对摊派发行问题作了规定。期刊出版单位不得以不正当竞争行为开展经营活动，不得利用权力摊派发行期刊。

25.明确了期刊出版事后审读制度。审读工作在期刊管理工作中占有十分重要的位置，多年来在管理工作实践中已经形成成熟的经验和做法。这次修订将审读工作作为一种制度确定下来。

26.提出了期刊出版的质量评估制度。有关期刊质量评估问题过去有规范性文件，但存在一定局限性。下一步总署将根据新形势的要求，制定出期刊出版质量综合评估体系，对期刊出版质量和期刊出版单位进行全面的综合评估。对评估不合格的，将通过建立退出机制予以注销。

27.确定了期刊年度核验制度。年度核验制度是按照中央要求实施的、多年来被出版管理实践证明是行之有效的一项管理方式。这次修订较为系统地设计了年度核验的条件、程序以及缓验、不予通过及催告制度。对于存在严重问题的期刊将通过年度核验予以注销。

28.重申了从业人员资格管理制度。规定期刊出版从业人员应具备国家规定的新闻出版职业资格条件；期刊出版单位的社长、总编辑须符合国家规定的任职资格和条件;期刊出版单位的社长、总编辑须参加新闻出版行政部门组织的岗位培训；期刊出版单位的新任社长、总编辑须经过岗位培训合格后才能上岗。

29.完善了期刊的休刊制度。对期刊休刊的时限和必须履行的批准手续做了明确规定。期刊休刊超过一年的，由总署撤销《期刊出版许可证》，所在地省级新闻出版行政部门注销登记。

30.强化了属地管理原则。在期刊的创办、变更、审读以及监管等每一个必要环节，都突出了地方新闻出版行政机关的管理责任和职能。

《规定》的颁布和实施，是期刊出版界的一件大事。对我国期刊出版业的发展必将产生较大的影响。