“最好的税制”才能堵住偷漏税

刘尚希

税制改革要以公共财政为导向

只有广大民众认同的税制，才是可执行的税制，也才是最好的税制；税制若是不被民众所认可，有意逃税的现象将会大量出现，税收环境将会恶化。因此——

要回答“收多少税、如何收税”等问题，仅仅从税收自身是找不到答案的，这必须从公共财政中来寻求。我国财政改革以建立公共财政体系为目标，这意味着两个基本面的重新定位：一是政府与市场关系的重新定位；二是政府与公众关系的重新定位。

从第一方面来讲，政府为了防范和化解公共风险，需要通过一定的形式来参与市场分配，以筹集政府履行上述职责所需要的财力。作为经济体制转轨的国家，而且这种转轨是政府主导型的，我国财政担负着比一般市场经济国家财政更为艰巨的使命。自1992年确立市场化改革目标以来，我国已经走过了10多年的转轨历程，与1994税制改革时相比，现在的市场化程度已经与当初不可同日而语。有必要重新全面审视政府与市场的关系，果断地从一些不该介入的领域退出。只有这样，才能既不致延滞市场化进程，也使政府有精力办好其职责范围内的事情。

从近年来的情况来看，政府（主要是地方政府）直接参与经济建设的热情不断高涨，但却带来了大量低效率的重复建设。这种投入主体不承担任何投资风险的重复建设，对我国的财政、金融安全都是一种相当大的隐患。尤其值得注意的是，现在地方政府的很多项目，似乎都在所谓的公共性领域，如市政工程（亮彩工程、广场建设、城市标志性建筑工程、市区道路扩建工程、行政办公豪华楼宇兴建等等）、高等级路桥建设等，而那些非常需要政府关注的城市公共卫生设施的建设、生态环境的保护、国民的基础教育等则难以进入地方政府的视野。如果政府过多地投资于一些本不必投资或不该投资的项目，势必在履行最基本的政府职责时力不从心。所以，在界定政府与市场的边界时，有必要把政府活动的最基本范围界定在具有公共风险的领域，超过以这一标准界定的领域，也属于锦上添花之举，事实上将带来政府的越位。

正确认识和严格界定在公共财政框架下政府的职责范围，将为我们选择恰当的税收规模提供一个较为明确的标准，也为宏观“低税率”的设计提供最基本的依据。不从公共财政出发，单纯地从税收自身来看，是无所谓“低税率”或“高税率”的，从与他国的税率进行比较同样也得不出有意义的结论。

从第二方面来讲，从公共财政要求来衡量，政府是受社会公众的委托行使其职能的。政府的财政活动就是政府运用社会公众赋予的公共权力，从社会公众手中取得一部分资源，然后用这些资源去满足社会公众的共同需要。在这里，社会公众是委托人，而政府是一个受托人，政府财政就是受托人用委托人的钱去办委托人的事。公共财政就成为把对政府财政活动的知情权、限制权和监督权重新交还给社会公众的一种制度保证。在这种体制环境下，政府与民众的逻辑关系是，民众是第一位的，政府是第二位的。

在市场经济条件下，政府应当以什么方式提供公共产品，提供哪些公共产品以及提供多少，不仅关系到能否实现公共资源的有效配置，最大限度地满足社会公众的共同需要，更重要的是关系到社会公众的权力能否有效行使。这就要求，在税制设计中更多地要站在公众的角度来考虑问题：诸如民众是否认同我们设计的税制？确定的税负民众是否能够承受？政府设计的税制对民众是便利还是很麻烦？是简明还是繁杂？如此等等，政府要进行税制改革时就要更多地站在民众的角度来思考。政府既然是受托人，就要在税制设计和税制改革中处处体现出“以人为本”，处处为委托人——民众着想。

税制改革涉及到众多的利益相关者，即使是从实际操作的角度来看，也应多多考虑各方面的要求，尤其是民众的意愿和想法，不能自以为是地去设计和推行一套所谓的新税制。我国还没有完备的公共选择机制，公众意愿的表达还受到一定程度的限制，这就更需要政府尽可能站在公众的角度来换位思考。从根本上讲，只有广大民众认同的税制，才是可执行的税制，也才是“最好的税制”。同样，税制若是不被民众所认可，有意逃税的现象将会大量出现，税收环境将会恶化。也可以这样说，只有民众真正认可的税率才是“最佳的税率”，否则，就会导致名义税率和实际税率之间的巨大差距。