完善城市管理行政综合执法权制度

王珍愚　单晓光

为了解决城市管理中存在的多头执法、重复处罚、执法效率不高、执法行为不规范等问题，应当通过行政综合执法权，规范执法行为，逐步实现对城市的依法管理和长效管理。

一、城市管理行政综合执法权制度的产生原因

城市管理是一件复杂的事情，涉及的部门众多，包括城管、规划、市政、工商、卫生等各部门，而这些部门又拥有单独的执法队伍，缺乏一个统一管理的权威部门，众多管理机构并列平行，政出多门，产生了诸多问题：（一）各行政部门职权交叉、责任不清、管理权限和管理资源分散，各部门相互推诿或者任其不管，致使行政责任难以落实，城市管理的问题无法得到根本解决。（二）城市行政管理各部门分工过细，部门执法职能狭窄，管理力量分散，管理覆盖面小，执法力度弱，执法效率低。形成了“看得见的管不着、管得着的看不见”的尴尬局面。（三）行政处罚建立在不正常利益驱动的基础上，重复执法、多头收费，损害行政相对人的合法利益。经常会出现重复执法、以收代管、只罚不管的现象，既妨碍了城市管理，又损害了行政相对人的合法利益，严重影响了政府形象。为了克服以上弊端，我国进行了行政管理体制改革，推出了行政综合执法权的试点，由此产生了城市管理行政综合执法权制度。

二、行政综合执法权制度的特点

行政综合执法权是指国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际需要，将若干个有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，原来的若干个有关行政机关不得再行使由一个行政机关集中行使的行政处罚权。它有如下特点：

（一）行政综合执法权实质上是对行政权的设定，即将原来分散的行政权剥离出来，集中由某一个行政机关行使，并且这种对行政权的重新设置和调整是完全必要的。

（二）综合行使行政处罚权的应当是一个新的行政主体，它直接归政府领导，享有国家行政权，对外以行政机关的名义行使集中行政处罚权，并独立地承担法律责任。这一新的行政处罚主体取代了若干个零散的行政处罚主体，被赋予了合法的行政处罚主体资格。

（三）只有国务院和省级人民政府才有权授予新的行政处罚主体资格，行政综合执法权的具体执行由国务院授权决定，同时领导权在省级人民政府。

（四）行政处罚权相对集中后，原来若干个有关行政机关不得行使已集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。

三、城市管理行政综合执法权制度存在的问题及解决途径

（一）立法缺陷。城市管理行政综合执法权制度具有明显的法律滞后性。在中央层面，城市管理行政综合执法权制度的立法渊源中只有《行政处罚法》是法律层面上的依据，其余的立法依据均为其他规范性文件和地方政府规章。在地方上，各试点城市的人民政府一般也都通过制定其他规范性文件和地方政府规章对城市管理行政综合执法权作出规定。这种立法方式是有缺陷的：一方面，国务院没有制定一个关于行政综合执法权的行政法规；另一方面，其他规范性文件的地位太低，并且很不规范。笔者建议应当由中央和地方统一立法，制定法律法规，尽量具体和便于操作，严格控制行政自由裁量权。

（二）城市管理行政综合执法权的范围过大。目前在实践中存在行政综合执法权集中程度过高、范围过宽等问题，把一些不属于城市市容市貌管理的内容也集中起来，如建筑行业劳保、无证行医、违反计划生育等。因此在开展城市管理行政综合执法权试点过程中，要严格按照国务院批复，将行政综合执法权严格限制在城市管理７个领域内，不宜将处罚权集中得太多，否则各种矛盾交织在执法部门，使试点工作受到不应有的损失。从城市市容市貌管理的角度看，只应当把与之相关的行政处罚权集中起来，与之无关的不应当集中，行政综合执法权的范围不宜过大。

（三）对行政综合执法队伍的管理不够规范。现实中，行政综合执法队伍在执法过程中随意性很大，执法手段不规范，甚至对老百姓野蛮执法。有些城市的综合执法队伍还雇佣了一些社会闲杂人员执勤，一旦执法队员超越法律赋予的权力，造成伤害事件，由于对当事人的追究机制不健全，老百姓即使有苦衷也只能靠自己的微弱力量向地方政府讨公道。因此，对行政综合执法队伍的管理必须规范化。首先，行政综合执法机关的主体定位要明确为国家行政机关，规范行政综合执法机关的名称为“城市管理行政执法局”，统一职责，统一编制，严格管理。其次，提高行政执法人员素质，坚持高标准录用行政执法人员，建立政治强、业务精，作风硬的行政执法队伍。最后，严格落实执法责任制，建立执法人员的目标责任机制。

（作者：王珍愚，同济大学文法学院讲师；单晓光，同济大学知识产权学院教授、博士生导师）