土地变革广东启幕

10月，新中国历史上的第四次土地流转改革已由广东省首开先河，一份据称是能掀起全国新一次土地“革命”的法规将在广东率先实施。广东省以“政府令”的形式发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（下称《办法》）规定，农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场。

困扰广东及国内多年的土地紧缺难题可望得到破解。据了解，此份《办法》是国内第一份对农村建设用地流转入市具有法律效应的实操性文件，被专家解读为中国土地政策的新一场“革命”。

土地紧缺得到破解

10月1日之后，受尽“缺土少地”之苦的广东省将获得充足的土地“支援”，源源不断的农村集体土地上市交易将打破这种“缺地困局”。

据了解，广东新出台的这一《办法》对集体建设用地使用权的流转范围、用途限制、流转的程序和流转后的收益及法律责任等问题都作了具体明确的规定。农民不再受“占地”之苦，政府也走出缺地之困。《办法》使农村集体土地直接入市拥有了合法地位，对农地出让、出租、转让、转租和抵押等行为都给予了颇具可操作性的具体规定。城乡统一、以用途管制为中心的土地管理制度首先由广东破题。

“我们在调研中发现，发达地区由于土地供需矛盾日益加剧，在５年内几乎无地可征。例如苏州、无锡等地就面临这种情况，给招商引资带来了极大的困难。”国务院发展研究中心农村部部长谢扬说。这一矛盾在珠三角地区同样突出，而农村集体建设用地上市能解决一部分土地紧缺问题。

广东省人民政府发展研究中心副主任、三农专家王利文介绍，在地方招商引资的过程中，这些集体用地由于产权不清晰，也拿不到产权证，土地的“身份不明”使得一些想来投资的外商止步门前，也成了困扰当地政府的一大难题。

有关资料显示，珠江三角洲地区农村集体建设用地占全部建设用地总量的50％以上，这些用地的流转是补充城市用地的一条重要路径。

地方办法冲击国家法律

《办法》在给广东带来诸多“利好”之后，更多的“利空”因素也显现出来。广东省的这份地方性规章与国家大法相冲突，这给《办法》的实行置下障碍。

据了解，《办法》与《土地管理法》有根本上的冲突。《土地管理法》第63条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”法规里也明确规定，农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。

“由于原有的法规对农村建设用地流转的不可操作性，土地出租、转让等流转行为仍然是隐性地进行。”广州番禺区政府综合调研科科长傅铭深说，虽然之前在流转管理办法上有条例参考，但都难以操作。《办法》已生效，广东省内的各地区都寄予了厚望，但业内人士也担忧，《办法》其实与《土地管理法》有冲突的地方，这些冲突今后将如何解决。

广东省法制办法规处赵副处长表示，《办法》与《土地管理法》是有些不大一致，但现在农村土地在放开，实际上各地的农村土地也在流转。现在政府在进行规范，至今还没遇到操作冲突。但对于这份《办法》的法律效用，赵副处长也表示，现在只是政府的规章制度，不是人大的条例。

有关专家表示，一份名为《非农建设用地管理条例》的建议稿今年已经纳入全国人大立法程序，具体内容是规范农村非农建设用地流转的问题。但今年内出台的可能性非常小。

中国土地勘测规划院地价所所长邹晓云表示，现在解决“非农建设用地”问题迫切需要建立政策规范，对非农建设用地建立统一的规划、建设和管理机制。只有在法律法规方面予以完善，非农建设用地才会成为解决土地供需矛盾的一个突破口。各地都在进行土地规划的修编工作，而土地供求矛盾已经越来越成为发达地区的“心头之痛”，而本轮土地利用规划纲要修编也将面临着保护农地和经济快速发展之间的矛盾。

“所以广东省对非农建设用地流转管理的破题，对于这次修编工作是具有重要意义的。”有专家表示，非农建设用地使用权可上市流转的做法，将有利于盘活农村原有的建设用地。

虽然广东的做法走在了前面，但邹晓云也告诉记者，对于国有土地使用权，国务院有明确规定转让的条件、转让的范围、转让办法，而对非农集体土地使用权的转让至今还没有一部相关的法规。

“农地入市”为何难在全国施行

1995年前，土地行政主管部门一度推行“转权让利”政策，规定集体建设用地必须转为国有，才能进入二级市场流转。1995年后，国家的政策导向发生变化，不再强调必须转为国有，但也没有明确应该怎么办。

到2001年底，全国多数地方仍沿袭“转权”模式。少数地方另辟蹊径，探索保留集体土地所有权、允许土地使用权流转的新模式。目前能追溯到最早的基层自发集体建设用地使用权流转试点，是1995年的江苏苏州试点；接着是1997年浙江的湖州市试点，再往后是福建古田、河南安阳。1998年国土资源部成立后，也于2000年3月在安徽芜湖5个镇进行试点。

“芜湖模式”实际上是把农村建设用地流转与新农村的建设结合起来。当时选择二三产业发达的镇建设农民住宅小区，把建设用地置换出来搞工业。这样的模式由基层政府推动，不是企业和市场自发的交易；虽曾名噪一时，终因流转方式单一、未能完全按照市场规划运作而缺乏推广价值。

相比之下，东南沿海地区的试点由农民和企业进行市场化谈判，更具活力和影响力。比如湖州的“农地入市”，主要做法是先进行地价评估，而后再流转。土地流转收益在乡、村两级进行分配；村级土地的流转收益要给乡镇分成10％，作为对乡镇政府辖区基础设施投入的回报。到2001年4月，湖州市本级约40个乡镇中，已有23个进行了集体建设用地流转改革。

基层的实践事实上也获得了上层的认可。2004年10月28日，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中明确提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。这份高级别的文件，可被视为各地自发进行农民集体所有建设用地流转试点的“尚方宝剑”。

但是，上有国务院文件，下有持续十年的各地基层试点，“农地入市”的全国性改革措施和法规仍遥遥无期。

税收政策也是制约因素之一。目前房地产税属地方税种，地方政府为获取更多税收，自然倾向于更多地向开发商批租土地，鼓励房地产开发。征用农民土地成本最低，收益最大，这也是政府不想放弃征地权的一个原因。基层政府的牟利动机与现行财政体制互相作用，实际上阻碍了农村集体建设用地直接进入市场交易。

此外，农地入市扩大试点也有操作上的障碍。依照现行担保法，“集体土地使用权不能抵押”，农民和企业都不可能借此获得银行贷款。国有土地与集体土地的使用权法律地位不平等，企业为获得贷款，最后还是倾向于购买国有土地使用权。（范?哲）

小编点评

广东土改只代表它自己

众所周知，土地是农民的命根子，土地制度关乎“三农”问题甚至整个经济体制的根本变革。《办法》涉及的仅是非农建设用地，对于最为根本的农业土地制度问题，并没有任何说法；而如果这一问题没有解决，“新土地革命”的使命就远不会完成。另外，《办法》仅仅是从促进非农产业发展的视角解决土地供给的瓶颈问题，在土地供需矛盾有望得到根本缓解的同时，这一“新土地革命”也在失地农户的可持续发展以及乡村建设方面留下了重大悬念。

还需要注意到的是，广东省土地流转市场化的创新之举并不一定适合于其他省份和地区。做为经济发展先行的地区，广东对土地供给增加的需求是实实在在的，通过现有的非农土地市场的整合，带来土地使用效率的提高是必然的；而对于大多数的省份来说，过早的放开建设用地市场可能会导致土地资源利用的混乱。

无论如何，城市化和农村剩余劳动力向工业、服务业的转移是经济发展的客观规律，广东省《办法》的实施让我们再次看到了制度变革所可能释放出的生产力。