历尽艰辛的欧盟宪法

涂志明

欧洲一体化进程从欧洲煤钢联营到欧共体，再到欧盟，经过几代人坚忍不拔的努力，走过了半个多世纪的时光，取得了巨大进展，一体化程度越来越高，联合的地缘范围不断扩大，成为世界上最成功的地区组织，并一步步向更高阶段发展。刚刚诞生不久的欧盟宪法条约就是推动欧盟政治一体化、实现欧洲统一之梦的又一部欧盟历史上的重要文献。

梦想中孕育

新世纪要制定一部新的欧盟宪法成为欧盟各成员国的共识。首先，欧盟制宪是保证欧盟扩大后能够继续高效运转的需要。随着欧洲一体化进程的发展，2004年5月1日，又有10个中东欧国家加入到欧盟大家庭中来，欧盟已经从最初6个国家扩充到25个国家。此外，如果在今后5到10年欧盟能够吸收所有申请加入的欧洲国家，那么欧盟将扩大到30多个成员国。因此，欧盟现有的组织机构、决策效率和行政管理方面都无法适应整个欧盟正常运行的需要。在这种情况下，制定一部统一的宪法，重新明确各机构的职能，确定新的决策机制，保证欧盟的高效运转，就成为摆在欧盟面前的一项刻不容缓的任务。其次，欧盟制宪也是欧盟提升其国际竞争力的需要。实现欧洲一体化，原因之一是二战之后满目疮痍的欧洲希望借助集体的力量恢复被战争破坏的经济。20世纪50年代以后，面对美国和日本在经济和科技领域的强烈竞争，西欧国家也认识到只有联合起来才能在激烈的竞争中与之抗衡。一体化确实给西欧国家带来了实际利益，使西欧国家作为一个整体成为世界经济格局中“美日欧”三足鼎立的一个重要支点。进入新世纪的欧洲更是雄心勃勃，随着欧盟的东扩，拥有4.5亿人口，占世界经济总量1/4的欧盟试图将其打造成为世界上最大、最富有的“超级国家”。欧盟宪法条约是一部纲领性的法案。如果条约生效，欧盟将呈现出某些国家的特征，如一面国旗，一首国歌，一位主席。更重要的是欧洲的政治一体化进程又向前迈进了一步，欧盟国家也将更紧密的结合在一起，从而大大提升欧盟的国际竞争力。

艰难中诞生

然而，回顾欧盟宪法条约这一路走来的历程可说是历尽艰辛。2001年12月，欧盟首脑会议通过《拉肯宣言》，决定成立欧盟制宪筹备委员会。筹委会由105人组成，法国前总统吉斯卡尔·德斯坦任主席，其成员来自当时的欧盟15国、13个申请国政府和议会以及欧盟委员会和欧洲议会等机构。随后就开始了欧盟长达28个月的艰难的制宪历程。分歧在欧盟宪法起草阶段就已初显。当初在由谁主持起草工作的问题上各成员国就有着激烈争论。出于利益考虑,15个成员国都希望选择符合自己意愿的人来担当这项工作,最后的折中方案是决定由法国前总统吉斯卡尔·德斯坦担任这一职务。这是因为在众多人选中,德斯坦具备一定优势。首先，他是一个卸任大国总统，具有丰富的从政经验。其次，法国是联合国常任理事国和欧盟两大支柱之一，无论在世界上还是在欧盟都具有别国没有的影响力。第三,德斯坦本人在欧洲政坛的口碑好、声誉高。

在欧盟宪法进入实质性起草阶段后，欧盟15个成员国又不断发出不同的声音。素以“欧洲怀疑论”著称的英国提出：无论欧盟宪法的条款如何下笔，但绝对不可涉及英国的国家主权，特别是外交、军事、国防、税收等领域。其他成员国也有类似的反映。这是成员国为维护本国利益的一种本能反应，然而正是这种反应导致了欧盟宪法的艰难处境。2003年6月20日，经过16个月的紧张工作和激烈争论，筹委会通过了欧盟宪法草案，并向在希腊召开的欧盟首脑会议提交了一份欧盟宪法草案文本。草案规定了欧盟的机构设置和权限，明确了欧洲公民的基本权利，为欧洲未来的发展模式确定了框架。2003年7月10日，筹委会宣布欧盟宪法草案最终定稿。草案对欧盟的盟旗、盟歌、铭言和庆典日作出明确规定。欧盟的盟旗仍为现行的蓝底12星图案，盟歌仍为贝多芬第九交响曲中的《欢乐颂》，“欧洲日”定为每年5月9日，把未来欧盟宪法的最后一句话“多元中的一体”作为欧盟的铭言。然而沉浸在《欢乐颂》旋律中举杯庆祝的筹委会成员们可能谁也不曾想到半年后的2003年12月12日，在比利时首都布鲁塞尔举行的首脑会议上，欧盟15个成员国和10个准成员国首脑因在欧盟委员会的组成和有效多数表决机制等问题上分歧太大，未能如期通过新宪法草案。欧盟制宪出现了僵局。

2004年5月1日，欧盟从原有的15国扩大到25国。但事实上，从2003年下半年意大利接任欧盟轮值主席国起，10个新成员国就已实质性介入了对欧盟宪法草案的讨论审议。25个主权国家各有各的算计，宪法制定的难度就可想而知了。欧盟宪法草案的最大争执点是表决权的问题。欧盟宪法草案规定，欧盟的最终表决权归欧盟理事会，当理事会认为需要对某项议案进行表决时采用“有效多数表决机制”，这个机制必须具备两个条件方能具有法律效力：一是代表了欧盟成员国的多数，二是代表了欧盟总人口的60%以上。对表决问题的这个规定，法德两国表示拥护，西班牙、波兰坚决反对。英国也加入了反对行列，建议维持协商一致的方式，其他国家大都采取观望态度。如按照这个规定实行，法德以其在欧盟的影响力和实力将占很大优势，而这是英国、西班牙、波兰等国所不愿看到的。作为欧洲两个相对的小国,《尼斯条约》原表决机制给予了波兰和西班牙这两个比法德人口几乎要少一半的国家在欧盟事务中拥有几乎相等的决定权。而欧盟宪法草案提出的有效多数表决机制，增加了人口因素，换言之，即增加了法、德在欧盟事务中的决定权，这样波兰和西班牙在欧盟事务中的权力便相应遭到削弱。西班牙和波兰的考虑自然有其理由，但对于法德意等国来说，他们担心更多的是,2004年5月1日欧盟扩大至25国之后，原有的表决机制将在更大程度上削弱这些老欧洲的决定权，而且如果采取协商一致的办法，法德也担心欧洲一体化事业难以加快进程。持观望态度的成员中，多数是小国，他们既不愿看到欧盟大权被法德两国控制,使本国利益主权受到损害,也不愿欧洲一体化进程的速度受到影响。

但是，2004年3月11日，西班牙遭受恐怖事件为欧盟制宪产生了意想不到的推动作用。恐怖势力对欧洲的攻击，使欧盟各国领导人意识到必须在世界面前表现出“团结”的样子。此外,“3·11”恐怖袭击事件后西班牙政府换人，新政府对欧盟的态度发生重大转变，对制宪采取了积极立场，波兰的态度也开始软化。在“5·1”大东扩之后,通过宪法的趋势已经不可阻挡。经过讨价还价，各国最终达成了妥协。法德等国放弃了此前要求“原封不动”地通过宪法条约草案的立场，同意对其进行修改，西班牙、波兰等国则对修改后的“双重多数”的表决机制表示接受。此外,为了防止大国今后控制联盟、做出违背小国利益的决定，宪法条约还增加了“紧急刹车”规定，即如果同时有四个成员国阻止某一决定，反对将有效，从而在一定程度上保障了小国利益。

2004年10月29日欧盟25个国家的领导人在罗马签署了欧盟历史上第一部宪法条约，这标志着欧盟在政治一体化的道路上又向前迈进了一步，是欧洲一体化进程中具有里程碑意义的重要文献。

最终出台的欧盟宪法条约虽然是各方妥协的产物，但仍然具有值得肯定的价值和意义。首先是机构改革。欧盟三大机构——理事会、委员会及欧洲议会的权限等问题一直备受争议。最后通过的宪法文本对此做了一些革新。如设立欧洲理事会主席一职来代替欧盟目前执行的缺乏效率的轮值主席制；缩小欧盟委员会的规模；扩大欧洲议会的权力等。通过这些革新将有助于降低欧盟的“民主赤字”。第二是决策机制的革新。宪法取消了《尼斯条约》复杂、随意的加权票数分配体系，提出了双重多数表决机制，即一项决议只要有55％的成员国支持，并且这些国家能代表欧盟人口的65％，就可在理事会获得通过。这一决策方式更为民主，也更为简单，有利于提高欧盟理事会的决策效率。第三，在外交和防务政策方面的主要变化是设立了欧盟外交部长一职，并提出了一项“忠诚条款”，要求各成员国积极并毫无保留的支持欧盟的共同外交和安全政策。这有助于各成员国在外交上用“同一个声音说话"，必将使欧盟在外交上扮演更为重要的角色。

前景扑朔迷离

欧盟宪法条约经欧盟各国领导人同意之后，还必须获得欧盟25个成员国一致批准，才能按计划在2006年11月生效。如果任何一个国家不能批准，这部宪法就得暂时搁浅。 对于今后欧盟宪法的命运，欧盟各成员国领导人曾一度表现出乐观的态度。在主张议会表决的15个国家中已经全部完成批准程序的成员国有希腊、意大利、立陶宛、匈牙利、奥地利、西班牙、斯洛伐克、斯洛文尼亚和德国等9个国家。而10个选择全民公投来决定欧盟宪法命运的欧盟成员国中，西班牙“首战告捷”。2005年2月20日的西班牙全民公投中，近79%的赞成票使欧盟宪法得以顺利通过。但是，欧盟的子民们却不愿意轻易让他们的领导人实现这个"超级国家"的梦想。2005年5月29日，在关键性的法国公投中，作为欧洲一体化发动机的法国，以近55％的反对票否决了欧盟宪法。法国的这一否决对欧洲一体化无疑是一次沉重打击，也给欧盟宪法的未来投下了阴影。随后，同为欧盟创始国的荷兰也在6月1日的全民公投中第二个否决了欧盟宪法。这更引起了人们对欧盟宪法前景的担忧。在法国、荷兰相继否决欧盟宪法之后，欧盟领袖的梦圆之日实际上被无限期地推迟了。

法国和荷兰公投连遭否决之后，虽然英国表示将推迟公投日期，但欧盟其他国家纷纷表示批准程序仍将继续下去，接下来会发生什么？从理论上来说，欧盟宪法条约遭到一国否决就不能生效，但实际的情况是欧盟不可能让欧盟宪法条约就此搁浅。有三种可能性，一种可能是由法国公投产生多米诺骨牌效应，多个国家否决欧盟宪法。欧盟宪法就此胎死腹中，欧洲一体化进程也就此止步。但根据欧盟已有的经验看，这种可能性几乎不存在。欧洲一体化进程中曾遭遇过几次类似的危机，但最终都找到了解决办法，使欧洲一体化进程得以顺利进行。1992年，丹麦选民在全民公投中否决了《马斯特里赫特条约》。此后，丹麦政府通过谈判，在防务政策、欧元、难民和移民政策，以及欧盟公民身份等问题上获得让步。1993年，丹麦选民在举行的第二次公投中通过了该条约。2001年6月，爱尔兰举行的全民公投否决了尼斯条约。后来在欧盟的要求下，在爱尔兰的利益得到保证后，爱尔兰同意举行第二次公投，并顺利地于第二年通过了尼斯条约。而第二种可能就是欧盟在合适的时机下在那些否决欧盟宪法条约的国家再次举行投票。从法国的实际情况来看，如果欧盟和法国政府吸取这次否决的经验教训，有针对性地积极做好准备，在第二次全民公投中通过欧盟宪法条约的可能性还是存在的。而如果法国和个别欧盟成员国最终否决了欧盟宪法，这也不会是欧盟宪法的末日。第三种可能是继续进行谈判，对《欧盟宪法条约》的相应条款进行修改和灵活处理。应该说，欧盟已经给自己留了后路。欧盟宪法条约的附件中已预见到可能有国家否决这种可能性，规定某国可以退出欧盟。如果在欧盟宪法条约签署后的两年内，五分之四的成员国批准条约,而一国或数国遇到困难，欧盟将召开特别理事会，作出相应的决定。欧盟很可能会沿用处理英国暂不加入欧元区的办法，如给予法国选择不加入欧盟宪法条约的权利，但不能妨碍欧盟宪法条约生效。

总而言之，欧洲统一的车轮已不可逆转。回顾欧洲一体化的历史，往往都是在退一步进两步的循环中曲折前进。此次法国公投结果虽然给了欧洲统一事业当头一棒，但这一棒不会将欧洲统一的梦想置于死地。如果欧洲政治家从中吸取教训，调整政策，也许这一棒可以起到清醒剂的作用，使欧洲统一之梦不仅仅是梦想，而能朝着更加现实的方向发展。6月16日，欧盟首脑会议已决定，延迟欧盟宪法条约的表决期限，为解决这一问题，留了后路。

（本文责任编辑：季仰舒）