日本教师“定期流动制”的启示

盛　宾

随着我国教育人事制度的不断改革，中小学教师的流动现象越来越多，教师管理面临着新的问题。在某些地区，特别是在中西部偏远贫困地区，还存在着诸如基础薄弱、稳定性差、巩固率低等问题，师资不足现象普遍且较为严重，这极大地制约着边远地区普及义务教育的进程。中日两国在教育发展上有许多相似之处，在对中小学教师的管理上，日本教师的“定期流动制”相当规范，并且富有成效。因此结合日本教师的“定期流动制”，探讨解决我国教师流动问题的策略，有一定的现实意义。

一、日本教师“定期流动制”。

日本教师“定期流动制”主要是在公立基础教育学校（小学、初中、高中及特殊教育学校）范围内实行。

教师定期流动按流动地域可以分为两种情况，一是在同一市、町、村之间的流动，二是跨县一级（相当于我国的省一级）行政区域间的流动。前者所占比重很大。教师既可以在同级同类学校之间流动，如从小学流向小学，从高中流向高中等;也可以在公立基础教育各类学校之间流动，如从高中流向特殊教育学校，从初中流向小学等。

各都道府县对流动的对象都有规定，以东京都为例，其《实施纲要》规定，流动的对象分为几種情况：1.凡在一校连续任教10年以上以及新任教师连续6年以上者，此为硬性条件;2.为解决定员超编而有必要流动者;3.在区、市、街道、村范围内的学校及学校之间，如教师队伍在结构上（专业、年龄、资格、男女比例等）不尽合理，有必要调整而流动者。另外，对不应流动者也做了相应规定，如任教不满3年的教师、57岁以上未满60岁的教师、妊娠或休产假期间的教师、长期缺勤的教师等。

在教师开始流动之前，往往在每年11月上旬，由县一级教育委员会发布教师定期流动实施要领，包括流动地域、地区及一些原则、要求等。全体具备流动条件的教师要填写一份调查表（其中包括流动意向），然后由校长根据教师的意向，商谈并确定人选（在一定范围内，还有任命权），报上一级主管部门审核，最后由县教育委员会教育长批准，在来年4月新学期前全部到位。

据日本文部科学省推算，全国公立基础教育学校教师平均每6年流动一次。多数县的中小学校长一般3年至5年就要换一所学校，每一名校长从上任到退休，一般要流动两次以上。就日本公立中小学教师的公务员属性而言，其定期流动制度具有政府直接主导、参与和调控等突出特点，例如从上述的统计数字看，发达与偏僻地区之间以及不同类型学校之间的流动，既体现了政府的导向，又体现了双向交流数量的平衡。

日本中小学教师定期流动的制度已实行四十多年，对提高教师素质和工作热情，积累丰富经验以及合理配置人力资源，保持学校之间的发展水平均衡，对实现基础教育的“公平性”，稳定教育质量等起了很大作用，特别是对偏僻地区薄弱学校状况的改善，作用更为显著。

二、我国中小学教师的流动状况。

“入世”和社会的进一步开放，客观上催化了中国的教师队伍在更大范围内、以更快的速度进行流动。我国教师流动的总趋势是：从教育系统内部流向外部，从落后地区和欠发达地区流向发达地区，高学历、中高职称教师流动多，中青年教师流动多，外语、计算机教师流动多。我国的教师流动主要表现是一种无序的流动，教育系统内部向外部的无序流动影响到教师队伍的稳定，而教育系统内部的无序流动，则不利于义务教育的公平与协调发展。

目前的教师流动状况，对我国边远地区的教师队伍的稳定带来不利的影响。这些地区师资缺编问题十分突出，长期以来，所需师资得不到正常补充。原因之一就是大多数大中专毕业生（主要指师范毕业生，也包括部分非师范毕业生），不愿到经济落后、交通不便、待遇偏低的边远地区任教，毕业生不能分配到位，甚至本是边远地区生源的毕业生也不愿回流;即便硬性分配去了，也留不住，一旦有机会，便流走了。不仅新毕业生不易分、不易留，就是在职中青年骨干教师也易受环境、待遇等因素影响，从边远地区流失。据1995年的一项调查，在样本学校专任教师中，表示有机会就要转行的比例，小学为21.6%，初高中达44.8%，而且大部分为中青年老师。（张力：《面对贫困》，广西教育出版社，1998年，第203～204页）

对教师流动现象，仅仅采取“卡”、“堵”的做法是行不通的。我们必须认识到教师队伍在一定范围内的流动是正常的、必然的。长期以来，人们关注较多的是教师在教育系统内外的流动，而忽视了教师在教育领域内也需要合理的、有效的、规范的流动。不流动和少流动造成一些教师丧失了主动性和创造性，难以实现自身的价值。因此，为教师流动创设必要的环境和条件，是教育发展的必然趋势。

三、日本教师“定期流动制”对我国教师管理的启示。

在单一计划经济体制下，教师流动不被认为是一件好事。师资单一来源于师范院校，其毕业生是“一次分配定终身”，学校中不适合当教师者出不去，社会上适宜并向往当教师者进不来。再加上教师工资待遇和社会地位低，工资分配上的论资排辈和福利待遇上的平均主义等弊端，使教师的进取心和责任心普遍受到压抑。本应是生机勃勃、充满主动性和创造精神的教育工作变成了缺乏活力的例行公事。

以禁止教师流动为特点的封闭式师资队伍管理方式所造成的暂时局部的稳定，其实只是暂时稳定了低水平、低效能状态下的教师队伍，却严重压抑着教师工作的积极性和创造性，并使一些优秀人才因此对教育界望而生畏，不敢也不愿再报考师范院校和投身于教师行列。

中日两国在中小学教师管理上有其相似之处。其一，日本公立基础教育学校的教师虽然属于地方公务员，但从职业属性以及实际管理方面来看，与政府机关的公务员相比，仍属“准公务员”的性质，与我国事业单位工作人员（包括学校的教师）实际差别不大。其二，中日两国中小学教师的管理权限都相对集中在县一级教育行政部门，有利于宏观调控。其三，中日两国政府在宏观管理方面，都有自上而下地进行调控以及政策指导的特点。日本教师的定期流动制度，尤其是偏僻地区与发达地区之间流动的做法，对我国的教师管理制度的改革具有借鉴意义。

1.以立法形式确定教师定期流动的制度。

在日本，教师定期流动的制度虽然二战后已经開始实施，但真正推行和落实是在上世纪50年代中期由地方教育行政组织出台《关于地方教育行政组织及营运的法律》之后。同时，还有其他一系列相关法律作保障，如《国家公务员法》、《教育公务员特例法》、《行政不服审查法》等。

我国要真正推行教师“定期流动制”，也必须靠国家和地方政府的政策，尤其要靠国家立法从根本上加以保证，使之制度化、法制化。边远地区各方面都处于劣势地位，到那里任教，在“趋乐避苦”的本性下，完全靠人的自觉是不太现实的。教师定期流动的义务性、流动的时间、流动者的待遇等均需要以立法的形式予以规定。

要建立合理的教师流动体制，首先是建立配套的教师交流保障机制，将教师的管理和使用权从学校上移到区、县、市教育行政部门进行统一的管理和调配。根据地区的实际，可采取全区大范围交流、区内分片几个学校联动交流、热点学校与薄弱学校对口交流等多种形式。教育主管部门应该拨出专项资金用于支持和鼓励各区、县、市的教师交流。

通过“教师流动”来推进教育均衡是有益尝试，可初步实现优秀师资共享，缩小义务教育阶段校际之间的差别，可以防止“择校”带来的一系列问题;优秀教师流动可以给薄弱学校带来活力，从而提高中小学的整体水平。更重要的是，淡化学校的优劣差别，会减轻学生在不同学校的心理负担，对素质教育和新课程改革有利。

另外，把实施教师“定期流动制”和我国上世纪90年代以来实行的教育对口支援协作活动结合起来，即在教育对口支援地区之间实行一部分教师定期流动，这样针对性更强，也增强了操作性，便于有效管理。

2.提高边远地区中小学教师的工资及待遇。

边远地区中小学教师的工作环境差、劳动强度大、文化生活贫乏，这些必然影响教师工作热情、教育质量和师资队伍的稳定。日本在提高边远地区中小学教师的工资及待遇方面不仅有法律条文规定，而且落实得比较好。我国目前边远地区教师的经济收入和待遇都处于当地中等偏下水平，这必然影响到师资队伍的稳定性。这些地区教师工资及待遇的大幅度提高，直接取决于国家政策和采取的措施。

我国在这方面已下了很大力气，教师的待遇和工作条件有了一定的改善。但是我们还需要加大宣传教育力度，提高人们的思想认识，把到边远地区任教作为义不容辞的责任。同时，要有立法保障，大幅度提高和改善边远地区中小学教师的工资待遇与物质待遇。

3.根据实际情况限定流动对象。

在建立合理的流动机制的基础上，让流动的教师和责任学校双方自主选择。除了实现发达地区之间的教师流动外，还要落实发达地区与落后地区间的教师流动。新任教师工作满一定年限，必须流动，且发达地区的教师原则上应流动到落后地区。对于流动的年限也要有明确的限定（如3年至6年），期满后教师可以自主选择去留，而流动教师在流动期间的待遇应高于同期工作的其他教师。

在当前大力发展基础教育，积极改善薄弱学校的各项措施中，除了加强硬件建设以外，提高教师的整体素质当属根本之策。而加强教师的定期流动，无疑将起到事半功倍的效果，甚至起到关键性的作用。并且，从投入产出的角度看，运作成本较低。尤其是同一城市之间的流动以及偏僻地区与发达地区之间的流动的做法，对于我国当前中小学教师队伍建设不仅具有现实的意义和可行性，也具有较强的可操作性。