水电“大跃进”：引发利益博弈

范　卉　刘玉峰　刘　震

设未来15年，中国的水电建每年投产约1000万千瓦。这一速度是过去10年的近2倍。空前的速度中无疑隐含着投资冲动。然而，何时、何地建立水电站，却取决于水电站投资方与当地农民对价格博弈的结果。

“大江截流完成到现在整一年，目前龙滩电站工程进展顺利。到2007年7月，第1台机组就可以发电了……”11月14日，广西天峨县红水河畔，龙滩电站开发公司的一位工程师对本刊记者说。

沿着曲折的河道远眺，在中国仅次于长江三峡水电站、号称亚洲第二的龙滩水电站就坐落在桂西北的莽莽群山之间。

据了解，除龙滩电站外，目前在中国西部地区在建和拟建装机容量超过300万千瓦的巨型水电站超过10个，这些巨型电站装机总容量相当于5个三峡电站。

隆隆的机器声，打破了千百年来西南边远村落的沉寂，也引发了村落内外，自然与物质财富分配问题的纷争。

“中国水电建设‘大干快上的状况还会持续一到两年。”11月24日，国家发展和改革委员会投资研究所投资政策研究室副主任吴亚平对《中国新闻周刊》说。

空前的建设速度

9月26日，位于黄河上游的公伯峡水电站首台30万千瓦机组投产发电，这使得中国的水电装机容量突破了1亿千瓦大关。

从建国之初的几十万千瓦到5000万千瓦，中国大约用了46年；而从5000万千瓦到现在的1亿千瓦，仅用了9年，即平均每年新建560万千瓦装机容量。

按照国家“十五规划”，到2020年，中国水电装机容量应达到2.5亿千瓦，占全国总电力装机30%。2003年底，中国水电装机容量只占全国总发电装机容量的24%，也就是说未来15年，每年要投产约1000万千瓦。这一速度是过去10年的近2倍。

11月11日，金沙江边上的金安桥水电站工地戒备森严。这里距云南省丽江市约20公里，一道铁栏杆筑成的围墙将工地和外界隔开，两名保安把守在工地的入口。

在当地居民的帮助下，本刊记者从一条小道进山，走进施工现场。工地上各种载重卡车来来往往，一片忙碌的景象。水电站建造的两个导流洞已经成形，围堰、坝基等主体工程也在建设中。而事实上，金安桥电站原定11月底才提请国家发改委组织国电等有关部门审查可行性报告。这属于提前开工项目。

“效益那么大的项目，国家肯定会批的。企业也是为了赶时间，可以早点投入使用。”云南省丽江市金沙江水电建设协调办公室主任、丽江市移民局局长树发青对本刊解释说。

金安桥电站是金沙江中游水电开发“一库八级”项目中八个梯级电站的第五个。此前所有的反对之声似乎并不能阻挡工程进展的步伐。

从事水电工作已经27年的树发青认为，这样一座全世界少有的水电资源“富矿”如果白白浪费，将是国家的巨大损失。

从树发青那里，记者看到了在媒体上被炒得沸沸扬扬的金沙江中游“一库八级”梯级电站的正式规划。其中，“一库”即虎跳峡水库，位于“长江第一湾”石鼓镇下游约48公里河段，距离虎跳峡约10公里。

整个工程设计总装机容量2100万千瓦，年平均发电890亿度，预计投资将达到2000亿人民币。这“一库八级”工程完工后，金沙江流经云南省丽江市境内651公里的高山峡谷将变成一个个大型的高原湖泊。

其实，已经开工的并不止是金安桥电站一个。丽江市金沙江水电开发协调领导小组副组长、丽江市人大副主任和世华介绍，除了华睿集团已经投资107亿人民币开发的金安桥水电站以外，这个集团下属的一个公司也已经开始了观音岩电站的建设工作。

云南省政府发展研究中心发展战略处处长杨烨则用了“势不可挡”几个字来形容箭在弦上的金沙江中游水电开发项目。11月12日，杨烨接受了本刊记者的专访。这是云南省政府第一次对社会舆论的一片声讨做出回应。

据本刊记者了解，除了金沙江中游一库八级水电设施基地，目前已列入国家规划和建设的水电还有乌江10个梯级水电基地、怒江13级水电开发、长江上游8个梯级水电基地和金沙江下游四级水电基地、大渡河干流两库17个梯级开发项目、雅砻江干流两河口至江口段11梯极开发、黄河上游25梯级电站等，总开发规模超过1.6亿千瓦。

“以前水电项目建设比较慢，主要原因是投资能力有限。现在中国的经济实力已经达到相当的水平，完全具备了大力开发水电项目的能力，加快水电建设是必然的事情。”中国水利发电工程学会副秘书长、高级工程师张博庭表示。

上述规划中的水电站投资方是国电集团、华能集团、华电集团、大唐集团、三峡总公司等国内主要国有电力企业。

在电力短缺的背景下，水电开发的巨大利益使企业趋之若鹜。

地方的利益算盘

中国水电的跨越式发展，从开始就遭到许多民间组织的反对。对此，一些地方政府颇不理解。

“有人自己每月拿着七八千的工资，却不准我们这些穷地方搞开发。云南只有那么几种资源，森林不能砍，水电又不准开发，那我们怎么发展？”丽江市委宣传部外宣办主任张文银毫不掩饰他对反对者的不满。

事实上，中国水电资源丰富的地区多为贫困地区，而水电开发企业也多是以让当地脱贫致富作口号。在国家有关部门所规划全国重点生产力布局中，按照人均GDP年均增长(1994～2001)情况，有水电资源的红水河流域增速仅9%左右，为全国19个重点开发区中最慢的地区。2001年这一地区的人均国内生产总值只有3919元，仅相当于全国平均水平的52%。农民人均纯收入1457元，仅相当于全国平均水平的62%，因此，以电脱贫成为当地欢迎水电开发的内在动力。

1998年，广西的龙滩水电开发有限公司成立。据当地有关部门估计，龙滩电站巨额投资可拉动国民需求800个亿，转化为当地的直接消费将达60个亿。

从龙滩电站公司成立时起，电站所在地广西天峨县就开始掰着指头算财政收入：1999年县财政收入2300万元，2000年上升到2600多万元，2001年攀升到5673万元，2002年，更达到6626万元。

据天峨县所在的河池市发改委人士保守估计，全部机组发电后，龙滩电站的年总收入约800亿元。地方的税后分成，每年大概可得8亿多元。

“目前，我市的财政收入为16亿。行政事业单位的工资发放，大都是靠中央转移支付的。”河池市发改委一张姓官员说，“2009年(龙滩电部工程完工)，我们会来个大翻身……”

除了财政收入好处之外，无形资产也有了。

“小小一个县，三家米粉店，县长咳声嗽，全城听得见，”这是人们对过去天峨县的说法。现在，“小山城将会变成西南水电之都、旅游名城。”

尽管金沙江中游的水电项目尚未正式立项，但丽江县对未来的打算也很美满。

“八个电站就是20亿财政收入。”丽江市金沙江水电开发协调领导小组副组长、丽江市人大副主任和世华说。据他介绍，丽江市去年一年的财政收入仅2.4亿。

对于云南省政府而言，金沙江中游水电开发的效益还不仅仅是这些，他们还有一个“伟大”设想。2003年底，云南省计划将虎跳峡水库作为昆明市和滇中地区的补给水源。按照这样的思路，云南省提出，要将虎跳峡水库水位提高到2030米。据当地官员对本刊讲，这样的蓄水量完全可以满足干旱的滇中地区的灌溉要求。剑川、洱源、大理、宾川、祥云、南华、楚雄、禄丰、安宁、昆明等城市的用水问题也能得到解决。

政府和官员的账本上GDP、财政收入和社会发展的结局都是积极向上，而事实却与此并不完全一致。

贫困的理由

贫困是中国开发水电的大好时机。

“因为，一般来说水电建设本身就是国家优化资源配置，进行国土整治的过程。由于水电建设的最大难点在于移民，所以，水库淹没区的经济生活水平越高，开发成本就越高。”一位权威的水利专家对本刊说。

因此，在经济快步发展的今天，何时、何地建立水电站，成为了水电站投资方与当地农民对价格博弈的结果。

云南迪庆藏族自治州香格里拉县的金江镇和上江乡是远近闻名的“藏区粮仓”，是全州30余万人的粮食基地。但一旦虎跳峡水库蓄水2010米高程，香格里拉县将有65700多亩耕地被淹，高原鱼米之乡不复存在。

27岁的白族小伙萧亮远是金江镇车轴村农户。他家去年收入上万元。车轴村处于金沙江流域的河谷坝子，祖祖辈辈都在这里耕种，土地相当肥沃，亩产千斤以上，一年可以种两季，三分地就可养活一个人。萧亮远一家三口人，种着九亩三分地，粮食根本吃不完。每到秋收，迪庆州其他地方的藏民便会开着卡车拉着土豆和酥油来这里换粮食。

这一切似乎都将随着虎跳峡电站水库的建设而消逝。沿金沙江采访，听到最多的一句话就是“不愿意离开家乡”。

“这里的村民依靠种植业和养殖业，每个劳动力每年有上万的收入。听说一个电站每年的税收有两亿多，可我们十万人每年的利益就有十个亿，这个账该怎么算？”村民杨秀全说。

“目前的水电开发中确实存在对移民基本上没有后期扶持和社会保障的现象。”国家发展和改革委员会能源局可再生能源与农村电力处处长史立山对本刊说。

除了移民问题，水电站与当地经济在机制上也有一些理不顺的地方。特别是水电站主要考虑的是国家或省区的利益，而对如何合理照顾当地利益的问题考虑较少。

国家能源基地的建设过程中，一方面自然形成了一个在当地经济结构中有绝对比重的电力产业，另一方面又由于所生产电力产品的主要目标是向外输出，导致当地产业结构单一，产业链条短，与周围地区的经济联系松散。国家在本地大规模投资的乘数效应和关联效应不大。

据了解，广西大化县建有大化和岩滩两座国家重点水电站。尽管大化县因水电站及电力工业的发展使得全县2002年国内生产总值中一、二、三产业结构已经达到17∶58∶25，工业化水平非常高，但是全县农民人均纯收入仅为1327元。“水电站的建立，对城镇生活改善很大，但一些农民确实因此变穷了。”广西河池市发改委一位官员对本刊说。

另外，由于水电的政策及其管理体制原因，水电开发并没有使水电站沿岸地区大多数老百姓得到更多实惠。广西西北部的支柱产业主要是有色金属冶炼，用电量很大。但按照现行体制，电力输出地区即电站所在地区与电力输入地区一样按统一电价供电。

“市场电价我们承受不了。原先岩滩等电站有一些留层电量，每度电可以便宜三分之一左右，仅相当于上网电价。现在几乎没有了。”当地农民说。

水电开发给开发企业带来了利润和效益，但承担风险的更多的是当地政府和农民。

“现在的问题是享受利益的部门和处理矛盾的部门不一致。”吴亚平表示，“因此，政府应当承担起公益责任，广泛征求各方意见，进行充分的民主决策，规范开发行为。”

为什么更信任NGO

“金安桥电站已经开工了，初步的移民规划也出台了，但到现在为止，没有任何人征求过我们的意见。”对云南香格里拉县金江镇的村民来说，这似乎是他们最不能接受的一点。

“作为工程的‘当事人，我们应该有知情权、参与权和决策权。政府规划这样的大型工程，牵涉到我们的切身利益，应该和我们协商解决，而不是用行政命令。”吾竹村村民葛全孝说。

“移民问题从来都是开发项目的难题，我们并不是没有能力做好移民工作。现在最糟糕的问题是农民不信任政府，他们更相信NGO。”云南省政府发展研究中心发展战略处处长杨烨说，为什么政府大力倡导的扶贫工程和利民工程却得不到老百姓的理解？这是一个值得深思的问题。

“以前，我们有工作队走村串户去做工作，但现在基层和上级政府之间联系的渠道已经不通畅了。相比之下，NGO的工作人员却可以翻山越岭挨家挨户做调查，可以长期蹲点办培训班，不管他们出于什么样的动机，至少这种工作态度令我们惭愧。从这个意义上说，民间组织的确帮政府做了不少工作，他们的意见也反映了群众的部分愿望。如果政府把工作做扎实一些，和群众亲近一些，矛盾会少得多。”杨烨说。

据熟悉政府立项程序的人士介绍，一般来说，国家大型水电项目先由国家发改委提出，交由水电规划机构进行勘测和做可行性研究，做出“流域开发规划报告”、“预可行性研究报告”、“林业征用”、“环境影响”、“地质灾害报告”、“水土保持方案”、“移民调查与规划”等一系列报告，最后进行“可行性研究报告”。国家发改委组织相关部门对这些报告进行讨论和审批，国家电力设计规划部门也要组织专业机构进行研究。

专家表示，多年来这个过程并不存在接受社会监督和听证的环节。