国有资产管理体帛中所有者缺位问题的思考

魏曙光

国有资产管理体制随着“国资委”的成立宣告进入了一个新的阶段，但机构的成立终究只是组织结构层次上的变化，从形式上解决了国有产权的分散行使问题，属于“硬件”，更重要的是“软件”，即“国资委”，的行为目标和行为方式。如何确保所有者真正到位，真正履行所有权职责，使国有企业的管理做到不越位、不错位、不缺位，保证国有资产保值增值，是国有资产管理体制改革的中心问题。本文为此试就现行国有资产管理体制存在的主要弊端之一——国有资产所有者主体缺位问题，确立国有资产的“人格化”机制问题，进一步健全竞争性国有资产经营体制，提高国有资产的运营效益问题，从理论角度作一探讨。

一、国有资产所有者主体缺位——现行国有资产管理体制存在的主要弊端之一

所谓所有者主体缺位，是指按照我国现行管理体制和有关立法，在叫J央和地方两级，无法在法律上找到一个代表国家统一行使出资人的职责，代表国家统一行使所有权职能的法律主体。按照我国现行管理体制国家对国有企业资产的管理实行国家统一所有、政府分级管理、企业自主经营的体制。所谓统一所有，就是所有国有资产都由国务院统一行使所有权：所谓分级管理，就是具体的监督管理由各级政府实施，并对监督管理的资产享有资产收益权、处分权和选派管理者等项权力。现在理论界都强调国家对国有资产盼‘统一所有”，但在实践中，所有权职能的行使实际上是政出多门，多头管理，没有一个代表国家行使所有权职能的具体代表者，因此，统一所有权成了一句空话，无法落到实处。

我国全民所有制实际上是国有制，但长期以来，无沦足理论上，还是在立法上，究竟谁代表国家统一行使国有财产所有权，一直没有得到解决。从建国初的《中国人民政治协商会议共同纲领》，到几经修改的《宪法》，都未能对此做出明确规定。

关于国有资产的所有权问题，只有《国有企业财产监督管理条例》(中华人民共和国国务院令159号)作了初步概括：“国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权，在国务院统一领导下，国有财产实行分级管理”，但并没有作进一步的阐述。

在各省市的国有资产管理实践中，有的搞“三个层次”，有的搞“两个层次”在最高一层次都有“国有资产管理委员会”等类似机构，但“所有”与“管理”，的界定上始终模糊不清。这主要表现在以下几个方面：1．中央层级上，政资不分，行业主管部门与职能部门之间所有权职能与社会经济管理职能没有分开，它们仍然兼顾着社会经济管理职能和国有资产管理职能。2．在国有资产管理上，管资产与管事、管人的环节分离，管资产、管事与管人的职能分别属于不同部门，国有资产管理部门实际上有名无权，形同虚设。3．中央和地方之间，权责关系不明，统一所有与分级管理的关系没有理顺。一方面，中央缺乏一个统一的代表国家行使所有权的法律主体：另一方面，地方与中央之间管理跨度与权界如何划分，没有明晰。这不仅影响到地方的积极性，而且妨碍了资产管理与运营的统一部署。4．在国有资产管理体制框架中，层级之间关系没有理顺。在上海和深圳，虽然都实行三层结构，行政机构与企业之间有资产投资公司或控股公司隔离，但由于第一层“国有资产委员会，，实际上是一个虚设机构，有名无实，因此，资产管理基础工作实际上只有第二层国有投资公司或国有控股公司行使，这样就导致国有投资公司或国有控股公司同时拥有国有资产行政管理职能、资本运营和实际资产运营职能，从而导致政企不分，所有权和经营权不分。

二、确立国有资产的“人格化”机制，保证所有者真正到位

1．国有企业经营管理者的资产“人格化”

在现行国有资产管理体制中国有企业实行的经营管理者制度安排很难满足“人格化”的要求，也无经营管理者人力资源贬值之虞。首先，在国有企业的既有经营管理者制度安排中，由于其前提条件为企业只是隶属于政府的一个行政性经济单位，因此逻辑上决定了政府将企业管理经营者视为其行政框架中的“行政官员”，即存政府看来，企业管理经营者与行政官员是通约的，企业经营管理者的角色与行政官员的角色是可以互相反串的，政府可以直接派遣行政官员进入企业充当经营管理者，也可以直接任命企业的经营管理者为行政部门的行政官员，二者之间丝毫没有身份障碍。这样一种行政式的企业管理者安排制度，是无需专业化、职业化的经营管理者的。其次，这样一种企业经营管理者的制度安排，决定了企业经营者会形成扭曲的“经济人”行为。由于企业经营者职务是政府行政机制生成的产物，因此经营管理者的评价是由纵向行政部门做出的。只要经营管理者的偏好与纵向行政部门的偏好甚至与纵向行政部门某一行政官员的偏好一致，他就会获得肯定性的评价，而个人的职务也可能会获得提升(习惯做法是将一个企业经营管理者升迁为政府某一行政部门的官员，以此作为对经营管理者评价的奖励)。在这种制度中，企业经营管理者并不是追求企业的目标最大化和出资者资本增值最大化，而是个人职务升迁目标最大化。最后，这种制度安排还决定了企业经营管理者并无“人力资本”风险，即个人的命运并不必然地与企业的经营业绩或者说与国有资产最大化形成有关。在现实中，甚至会发生企业经营管理者虽经营绩效劣化但却获得行政职务升迁的反常现象(或者在这种制度安排中应视为正常)。一个没有人力资本风险的企业经营管理者，可能并不会“心无旁骛”，地将全部心智用于如何优化对企业的经营管理，多种退路使他并无后顾之忧。

在新型国有资产管理体制中，应通过以下若干制度确立国有企业经营管理者的资产“人格化”机制：一是经理生成制度。国有企业应以市场生成的方式选择经理人员，即直接通过市场聘任经理人员。考虑到国有企业仍由国有资本控股，虽然由于股权使然，国有资产管理机构可以直接向企业委派经理人员，但这种安排决不等同于既有制度安排中的企业经营者行政化生成的机制。国有资产管理机构国有企业经理人员的选择，将不在以行政官员“身份”转换的方式进行，应以市场生成的方式遴选经理“候选人”，然后再行委派。二是经理运行制度。由国有资本控股国有企业其经理人员虽然是国有资产管理机构直接委派的，但这种委派与既有的政府对铁路经营管理者的委派制度是不同的，即所委派的经营管理人员是没有行政化退路的，他必须承担自己的人力资本风险。一旦经营企业绩效劣化，他就可能被挤出经理阶层，而不会获得行政性的职务迁徙甚至行政的职务升迁。国有企业经理人员的这种人力资本风险，将会适当地保持一种压力，使他们“专心致志”于国有企业的经营管理优化。三是经理评价制度。国有资产管理机构对国有企业经理阶层的评价，应收敛于其是否实现了国有资本增值最大化的要求。如果国有企业的经理人员无法正常的满足这一要求，那么国有资产管理机构应令其“退出”惭在国有企业。

2．国有资产的所有者“人格化”

在现实世界中，国有资产无法追溯到具体的自然人主体，因为，众所周知，国有资产其实是全体人民占有的社会财产，由于在现实中无法给出一种全体人民直接占有社会财产的形式，于是只能由国家代表全体人民实现对社会财产的占有，而为全体人民所有的财产也就转形为国有资产了。但随之产生的问题是，国有资产的所有权难以“人格化”。从所有者角度看，国家或者派生的国有资产管理机构都只能是抽象的或者虚拟的自然人主体，对国有资产的关切也很难达到自然人的程度。这一问题确实是构建新型国有资产管理体制的难点之一。而这一问题不解决，国有资产管理机构就不可能对国有资

产的运营实施真正有效的监督、约束和激励。

确立国有资产管理体制中的所有者“人格化”，使国有资产所有者真正到位，像自然人一样履行对国有资产运行的监督、约束和激励。也使行使国有资产运行监督、约束和激励职能的人员，像自然人一样对国有资本的损益享有利益和承担风险。还可使国有资产的管理者对国有资本的运行内生性产生监督的积极性。国有资产所有者“人格化”的确立程度，在一定意义上是国有资产管理体制完善程度的标志之一。

那么如何确立国有资产管理体制中的所有者人格化呢?我认为模拟企业经营者职业化机制，确立国有资产管理者职业化机制，使国有资产管理机构的人员和进入国有企业的国有资产出资者代表成为职业化的国有资产管理者。国有资产管理者转形为职业化后，即剥离其行政官员身份，使其不再是行政官员的身份转移，堵塞国有资产管理者与行政渠道的联系。建立职业化国有资产管理者的激励和风险机制。即给出符合职业化国有资产管理者身份的薪酬制度：如果国有资产管理者的行为促使国有资产增值，其个人经济效益相应的提高，提高的幅度要制度化、量化。同时一旦职业化的国有资产管理者

对国有资产的监护出现严重盼‘败德行为”，或其监护行为导致国有资产收益下降甚至负收益，其将遭致人力资本损失的风险，令其退出职业化国有资产管理者队伍并不给留出一个行政通道，即某一职业化国有资产管理者被挤出该队伍后不能转换身份成为行政官员。另外，我们应建立国有资产管理者培育制度。使职业化的国有资产管理者具备相当程度的国有资产管理，企业经营管理，国有资产股权化、证券化，产权交易，证券交易，资本市场的收购、兼并等方面的专业素质：职业化的国有资产管理者形成机制的市场化、进入与退出的流动化，应有国有资产管理者后备军。