做大县城：中国城市化道路的现实选择

赵云平

一、引言：小故事的大启示

法国一家报纸进行了一次有奖智力测验，题目是如果法国最大的博物馆卢浮宫失火，情况只允许抢救出一幅画，你会抢救哪一幅？结果在成千上万的回答中，法国著名作家贝尔纳以“我抢离出口最近的那一幅”的最佳答案获得奖金。这个小故事告诉我们：成功的最佳目标不一定是最有价值的那个，而是最有可能实现的那个。

城市化是经济社会发展的必然趋势，中国“三农问题”的解决归根到底要依赖于城市化，这在理论界已基本形成共识，但关于中国的城市化道路选择却存在诸多分歧。有的主张走发展大城市之路，认为只有大城市才有规模效益和集聚效应，才有吸纳大量就业的潜力。有的主张走中国特色的发展小城镇之路，认为目前我国许多大城市已发展过度，大城市的交通、供水、垃圾处理等问题已不堪重负，而小城镇则是最具潜力的方式。本人认为，从现实性与可能性的角度看，县城在我国的城市化进程中具有独特作用。

二、城市化的实质及影响因素

关于城市化，目前有许多成型的理论可参考，也有许多其它国家尤其是发展中国家的经验可借鉴。其中托达罗的发展中国家城乡人口迁移模型基本反映了城市化的本质。发展经济学理论一直是从城乡之间存在的经济收入差距来解释城乡人口迁移，认为农村向城市移民是农民对城市收入高于农村收入状况的一种自然理性反映。托达罗人口迁移模型认为：城乡人口迁移不只是对城乡实际收入差距的反映，而主要是对预期收入差距的反映。预期收入差距主要由城乡实际收入差距和获得城市就业机会的可能性组成。如果一个农民在农村每月可获得100个货币单位的收入，在城市可获得200个货币单位的收入，但若在城市找到工作的概率仅为40％，其预期收入则仅为80个货币单位，农民就不会向城市迁移，若找到工作的概率增加到60％，则农民的预期收入可达到120个货币单位，高于其在农村的实际收入，就可能形成农民向城市迁移的动力。从这一理论可以看出，影响农民城市化的主要因素可以概括为以下几个方面。

一是城市经济的发展水平。城市化的核心是为农村迁移人口提供大量的适合的就业岗位，也就是说城市必须具备吸纳大量农民就业的产业基础，没有这个前提就无所谓城市化。世界许多国家的城市化经验已经证明，城市化必须与一国工业化或经济发展水平相适应。发达国家在城市化加速时期，这种相关性表现得相当明显。据测算，发达国家在整个工业化中期，工业化与城市化的相关系数极高。1841—1931年间英国为0985，1866—1946年间法国为0970，1870—1940年间瑞典为0967，整个发达国家为0997，工业化率与城市化率曲线几乎是两条平行上升的曲线。而在一些发展中国家，没有经济发展基础的过度城市化则造成了许多社会问题。

二是农村迁移人口在城市的生活成本和迁移成本。农民举家迁入城市后，要解决住房、养活家属、子女就学等一系列问题。农民在农村房舍造价便宜，很大一部分生活消费是自产自用，生存困难相对较小。而在城市所有生活消费全部转化为商品化消费，房昂米贵，医疗费用、子女教育费用等明显高于农村，生活成本明显加大。农民进城就业所获得的收入不仅要高于农村，而且要能够补偿其在城市中的生活支出，不仅能够活得下去，而且能活得更好，也是农民进城的一个硬性约束条件。其次，农民进城也要付出一定的机会成本。如在目前的土地制度下，农民进城就业而户口不迁移，就拥有土地承包权，即使自己不亲自耕种，租出去也能获得一部分租金收入。此外，农民进城还意味着放弃良好的邻里关系，面对城市的陌生环境，放弃农村的休闲和宁静，面对城市的紧张与喧嚣，这也在一定程度上影响着农民进城决策。

三是农民自身素质。对农民来说，城市化毕竟不是从农村到城市的简单地域迁移，是一种生产生活方式的根本改变，是一种从农民到居民的身份转换。因而农民的文化程度、思想观念、竞争能力及所拥有的生产生活技能等个人素质将直接影响农民找到工作的概率和收入的高低，从而影响到农民的迁移决策。

三、不同城市化道路的比较分析

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从城市化的产业基础看，大城市无疑具有不可比拟的优势。因为大城市往往是一个国家或地区的政治经济文化中心，是区域经济发展的龙头。同小城市特别是小城镇相比，大城市的经济结构更完善、市场发育更成熟、技术力量更雄厚，在资金、人才、信息、交通、市场、管理、效率等方面具有明显的规模优势。世界许多国家大城市在国民经济发展中发挥着重要作用，且在城市化进程中也坚持了大城市优先发展规律。但在我国必须根据目前的时代特点和国情重新认识大城市在城市化的地位和作用。首先，我国工业化和城市化处于一个全球经济一体化的时代，经济发展面临着严酷的国内外竞争。城市经济为提高竞争力必须进行资本深化和产业升级。在我国城市经济体系分工中，大城市将以发展资本科技密集型的高新技术产业逐步替代原来的劳动密集型产业。也就是说大城市单位资本所能创造的就业岗位将会减少。其次，大城市高新技术产业发展所需要的是高素质的劳动力，在我国农民素质整体较低的情况下，大城市即使创造出大量就业岗位，但许多并不适合农民就业，从而使农民在大城市寻求适合的就业岗位并不现实。再次，高昂的生活成本是农民进入大城市最大制约因素，据有关专家测算，目前进入我国北京、上海、广州等大城市，至少需要50万元的迁移和安家成本，这对于我国年人均纯收入只有2000多元且增收渠道有限的农民来说，无疑是一个可望而不可及的天文数字。此外，8亿多农民的庞大人口基数是世界上任何一个国家城市化过程中不曾拥有，但我国必须面对的基本国情，因而仅靠大城市并不能解决我国的农村城市化问题。

从大城市的自身发展看，我国一些大城市目前也确实存在发展过度问题。据有关专家分析，人口在100－500万人之间的城市规模净收益为最佳，当人口超过800－1000万人后，城市规模经济效益就会呈现明显的负值状况。同时从发达国家城市化经验看，随着信息时代的到来和高速公路网的建成，交通和通讯现代化大大缩短了城市与郊区的时空距离，使最佳城市的规模已经缩小了。像美国，最佳的生活和投资环境不是像纽约那样的大城市，而是像硅谷那样的中小城市。此外，人文主义的兴起，生态环境要求的提高，可持续发展战略的提出，都使得最佳城市的规模在不断缩小。20世纪50—70年代一些城市化水平很高的发达国家出现了“逆城市化”现象就是例证。即大城市市区人口郊区化、大城市外围卫星城镇布局分散化的现象。造成逆城市化的原因主要是大城市城区人口过于密集、就业困难、环境恶化、地价房租昂贵、生活质量下降，引起人口向环境优美、地价房租便宜的郊区或卫星城迁移。如美国除洛杉矾以外的12个最大城市的市区人口在1950—1971年间从26253万下降到25524万，郊区及卫星城人口则从14635万增加到17147万。因而我国在城市化进程中要切忌一味地把单个城市摊大饼式地无限做大，而要考虑到城市之间的组合和有机联系，建成一个层次分明、分工合理的城市网络和集群。

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我国城市化所走的是以“小城镇”为主的发展道路，试图通过农村地区就地城市化带动乡村经济的发展，从而推动全国的城市化进程。尤其是在1998年中央提出了“小城镇，大战略”的城市化发展战略后，中央财政还安排了专项建设资金支持小城镇建设。然而从实践发展来看，效果并不尽如人意。一是小城镇“有城无市”现象普遍存在。如1999年我国小城镇数目达19万个，总人口约15亿，平均每个城镇拥有人口7895人；此外，在生产、交换、消费方面也相当分散，人们购买力不强，市场经济不发达。二是土地资源浪费严重。我国小城镇数量多，布局分散，无法形成城镇建设用地较高程度的集约化。容纳同样数量的非农业人口，小城镇占用的耕地远远超过大城市，以人均占有的建成区面积计算，小城镇的人均占地是大城市的三倍以上。三是生态环境恶化。小城镇是以乡镇企业为依托的，而我国乡镇工业企业普遍存在工艺落后、设备陈旧、物耗能耗高的状况，易于造成各种污染，再加上它们与广大农业和农村紧密镶嵌在一起的特点，污染排放的缓冲余地很小，直接地助长了我国的生态环境恶化问题。因而通过小城镇推进城市化具有较高的社会成本。

小城镇是在我国在长期城乡二元经济结构下，在乡镇企业的带动下而发展起来的。小城镇在性质上有别于农村但又与农村有着千丝万缕的联系，它以非农产业为主，并且相对集中，有明确的范围界定，从这点来看小城镇具备城市的特征或者说有“城”的外形；但由于小城镇是以乡镇企业为经济主体，而乡镇企业本身布局的分散性使得小城镇发展又带有很大的随意性和离散性，缺乏规模效益和聚集效益，人口集中度不高，缺乏“市”的内容。因而小城镇并不是严格意义上的城市。小城镇不能作为城市化的重点，关键就在于其缺乏吸纳大量农民就业的产业基础。尤其随着我国乡镇企业的结构升级和向城市集中趋势，一些小城镇发展将更缺乏支柱产业的支撑。一些专家建议可以引导农民进入小城镇经商做买卖，通过发展服务业推进小城镇发展。但服务业的发展是以第二产业发展和人口集中为前提的，没有第二产业发展的基础，没有一定的人口基数，没有小城镇居民收入水平的提高，服务业将因为缺乏需求主体而成为无源之水。

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县城易于形成农民就业的产业基础。县城是县域经济发展的中心，经过几十年的发展和建设，我国大部分县城具有较好的基础设施和良好的人文环境，将成为我国未来经济发展的一个重要增长极。首先，县城易于接受大中城市产业转移和辐射。随着大城市产业结构升级，原有的一些劳动密集型产业、高耗能高污染产业、以及与高科技产业配套的低端产业必然要向下扩散，县城以其靠近原材料产地和市场、良好的软硬件环境等优势，必将成为大城市产业转移的重点目标地。其次，乡镇企业将向县城集聚。这几年各地乡镇企业集聚有明显的加速过程。从原来的村村冒烟、户户办厂，到现在完成原始积累以后，先富起来的农民正在寻求一个投资环境比较好、基础设施较完善、能够促进专业化分工协作的发展区域，纷纷向城市靠拢。目的是寻求一种更大更好的空间和环境，以便得到资金、人才、技术、市场的有力支持。县城以其低成本优势成为先富起来农民的必然选择。此外县城经济的发展及其劳动密集型产业为主的经济结构特点，决定了县城经济具有较低的就业门槛，能够创造出大量适合农民就业的工作岗位。

县城生活成本低。目前我国农民收入水平较低，家庭积蓄有限，难以承担进入大中城市的初期投入费用。但是，有10万元投入农民就可在县城安家落户，基本符合我国较富裕农民的家庭收入水平。

县城离农民较近。从我国农村剩余劳动力转移的流向来看，农业劳动力绝大部分转入中小城市和就地转移。根据有关部门对19万多农业劳动力的调查，转移劳动力70216人，占劳动力总数的37％，在转移劳动力中，乡内转移43223万人，占616％；转入县城和其它建制镇8965人，占128％；迁往城市4673人，占67％。从以上转移劳动力的流向可以看出，绝大部分转移劳动力是转向农村传统的非农产业部门，流向城镇地区的以转入中小城市为主。这是因为农民对诸如县城等较近的城镇相对较为了解，平时就有许多机会到此办事、购物或休闲，并多有亲朋好友可投奔，信息相对全面和可借助资源较多使其找到适合工作的概率增大，因而成为农村劳动力转移的重点地区。因此我国城市化必须考虑农民转移过程的梯次性，期望农民一下子进入大中城市生活就业是不现实的。

四、结论

在市场经济条件下，市场机制是资源配置的基本手段，人们的经济行为主要由利益机制来调节和引导。作为城市化主要表现形式的人口转移实际上是社会经济资源由低效率的农村向高效率的城市转移和聚集的重新配置过程，很显然它主要应该由市场机制来决定。不同规模、不同类型城市有不同的迁入成本和迁入收益，农民是否或能否迁入城市、迁入什么样的城市，市场利益机制会给出一个理性选择。具体来说就是由农业人口对迁入不同城市的迁入成本和预期收益进行比较来决定，只要迁移收益大于迁移成本，流入城市的人口自然会增加，城市的规模也就会扩大；反之，如果包括城市生活费用在内的各项迁移成本过高、而城市生活的预期收益并不明显，则较低的迁移净收益必然会对进城农民起着直接的制约作用。

从以上分析可以看出，大城市虽拥有较大的规模效益和集聚效应，具有强大的产业基础，虽然能创造较多的就业机会，但就业门槛较高，在目前农民素质相对较低的条件下，农民在大城市找到适合工作的概率并不高。此外大城市虽然生活条件优越，但高昂的生活成本也使其成为农民向往但不是现实的选择。小城镇虽然离农民较近，生活成本较低，但并不具备吸纳大量农民就业的产业基础，且发展小城镇造成的土地资源浪费和环境污染也不符合我国的基本国情。因此，从现实与可能的角度看，县城应成为我国推进城市化的重点目标地。目前我国拥有2053个县，每个县城人口多不过7－8万人，少的仅2－3万人，远未达到合理城市规模。如果我国县城的平均人口规模达到10-15万人，就能吸纳2亿多农民进入城市，使我国的城市化水平明显提高。