国有资产流失原因透视

倪　娜　周晓春

国有资产流失，主要是指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式进行流失。有粗略的统计数字显示，上个世纪80年代，国有资产每年流失500亿，进入90年代，每年至少流失800亿—1000亿。因此，说国有资产的流失是全方位、多渠道的，并不是危言耸听。从国有资产流失的流向看，有纵向和横向两种。纵向是中央流向地方，政府流向企业，企业流向个人；横向的是从国内流向国外，从一个部门流向另一个部门，从部门流向企业，从企业流向企业等。从流失类型来看，则包括资产性流失、资源流失、产权流失、债权损失、利润流失等等。从流失的性质上看，可分为合法流失和非法流失两种。其中合法流失尤其值得引起我们的注意。因为这种流失是通过各种“合法”渠道进行的，也就是说，在国有资产大量流失的背后，隐藏着深刻的制度性因素。“合法”流失比非法流失更可怕，因为非法流失是可以控制的，而合法流失则是无法控制的，甚至是受法律保护的。从一定意义上说，当我们把国有企业当作一般的企业来运作时，国有资产就在有关一般企业制度的法律保护下不可抑制地大量流失。

国有资产流失的制度基础

从制度原因上加以分析，国有资产的流失主要是由四个方面的原因造成的。

第一，政企、政资不分。首先，管理体制不顺，行政管理职能和资产所有者职能不分，造成政企、政资不分，使企业依赖政府生存，资产流失无人问津。其次，产权关系不明，使政府各部门都争着要当所有者代表，但又对资产的关切度很低，因此，国有资产的流失就成为一种不可避免的现象了。产权问题也就是所有权问题，这是一个最根本的问题，因为产权所有者有效地承担资产责任和财产损失。而我国的国有企业生存的背景是政府对各种资源的高度垄断，这就使国有企业的“全民所有”成了一个悖论：在产权关系上，名义上的“产权所有人”即人民连自己到底拥有多少财产都说不清，更无从支配及全权转让。其结果是使国有资产的财产权利私人化和财产责任公有化。具体来说就是国有企业的经理层对国有资产享有等同于支配私人财产的权利，不管是出于什么原因产生的亏损，企业经理层均可不负责任，而由国有资产的所有者即国家来承担。

第二，有法不依、执法不严。这种情况与法制观念淡薄、政令管理不畅、监督机制不健全是分不开的。在有的地方还出现了国有资产流失的“地方保护主义”，地方政府只着眼于眼前利益，对于贱卖、低估国有资产等现象不仅不予制止，反而睁一眼闭一眼，有的甚至对这些企业加以袒护，帮助国有资产外流拓宽渠道。

第三，负盈不负亏。企业亏损是资产流失的主要方面。企业长期亏损就会资不抵债，给社会带来负担。当前，国有企业的亏损面和亏损额相当大。因此有人形象地将国有企业称为“四负”企业，即：企业负亏、厂长负盈、政府负责、银行负债。其中企业经营负盈不负亏是一大弊端。企业亏损了，无人追究责任，政府对厂长没有任何约束力，这种权、责、利不清的状况不可能不导致国有资产的大量流失。

第四，转机转制不明。在国有企业改革过程中，转机转制问题是人们最为关注的问题之一，却也是效果最不理想的问题之一。有人错误地认为“转制就是转私”，“产权清晰”就是“把产权量化到个人”。不少企业就搞假兼并、假破产、逃避债务，将债务及老弱病残留给原企业，将有效资产和技术骨干、精壮劳力组成一个新的企业，另谋发展。这在无形中就给国家造成了沉重的经济负担。同时，这种有效资产和技术力量的转移也给国有资产带来了很大的损失。

国有资产流失的主体行为

国有资产流失是从放权让利的企业改革开始的。与此相适应的企业自主权的扩大，标志着传统体制适应经济主体社会性价值取向的权力结构被打破，以及其对国有资产运行的保障功能趋于消失。这一变化的后果是使国有资产在面对经济主体的个人利益行为时失去了制度保障，进而使国有资产流失成为可能。这时，企业经营者已经不再是单一的政府官员身份，而是同时具有了国家政府利益和企业职工利益双重代表的身份，在国家政府利益和企业职工利益的天平上，企业经营者更容易作出偏向于后者的倾斜选择。因为不能为职工谋利益已经意味着要冒因失去职工支持而动摇政府信任、从而危及其社会地位的风险。况且经营者自身的经济利益不仅已与企业职工利益相关，而且往往大大高于一般职工的经济利益。这时很容易产生企业经营者与职工共同“暗算”国有资产的局面，国有资产的流失也就自然成为了社会现象。

比如有的国有企业为了安排子女、家属就业，投入大量资金、技术、物资开办大集体等各类“三产”产业时，采取的手段有：让出适销对路产品的经营权给“三产”公司，为“三产”公司提供贷款担保等等。这些产权转移程序都是仅凭协商或领导意见而确定进行的，绝大部分手续不全，资产转移无帐可查，是导致国有资产累积性流失的重要原因之一。

当认识到以两权分离为理论基础的承包制无法使国有资产走出低效运行的困境、也不能使国有企业纠正短期行为时，我们就把以明确界定企业产权为核心的现代公司制度的确立作为国有企业的改革目标，希望通过这种制度的建立实现国有资产的增值保值。然而产权制度改革同样难以遏制国有资产的流失，企业重组中低估国有资产价值、企业破产中分割转移国有资产、公司经营中向个人倾斜的送股、配股以及股息、红利分配等，无不使国有资产流失的闸门越开越大。而且在这种流失中不仅有经营者和企业职工的参与，还加入了地方政府的力量。就企业而言，一方面要求有完全的自主权，因为任何外部干预都是对自身权力自由的限制，另一方面又不愿彻底摆脱政府管制，因为希望借助政府的政策获得有关收益。就政府而言，同样不愿彻底放弃对企业的权力和利益，因为地方政府的利益和政绩都要以所辖企业的经济利益为基础。最后的结果是，地方政府与企业及其职工在“抓住时机、加快发展地方经济”和“为官一任，造福一方”的宗旨下结成三位一体的利益共同体。既然是利益共同体，必然以自身最大利益为原则，受到侵害的只能是国有资产。

内部人控制现象

我国的内部人控制现象中所说的“内部人”并不持有本企业的股份，不是企业法律上的所有者，企业资产仍归国家所有。

在我国的体制转轨时期，“内部人控制”是随着政企分开和放权让利的推进而逐步形成的。在企业自主权扩大、行政干预和控制减弱的同时，其它的控制措施并没有发挥相应的作用。企业不断地要求上级放权，而所谓的董事会、监事会根本没有发挥对内部人的监督和控制作用，致使很多企业的内部人处于完全自由的状态，成了“无主管企业”。一些企业内部人员千方百计把国家财产化为个人财产，通过转移、逃债等方法使得个人得利而把包袱甩给国家，造成国有资产严重流失。

“内部人控制”问题仍属于体制问题。政企不分的体制和国有企业的领导层必然产生对上的依附性、服从性和被动性，他们必须在“眼睛朝上”还是“眼睛朝下”之间做出选择。只要这些厂长和经理还是“官员”，还处于政企没有分开的利益机制的牵引之下，“经营领导”和领导被“经营”就仍然会是国有企业所有顽症的根源。因为被“经营”的领导往往凭关系亲疏、个人好恶来选拔企业领导者，而企业的利益往往和官员们的私人利益相背离，结果就是出现了“内部人控制失控”的危机，国有资产就会处于不断流失的状态之中。

内部人权力的扩大带来的恶果不容忽视。首先是导致了国有企业的低市场绩效和大量国有资产的流失。内部人控制权的扩大与国有企业利润的下滑呈现非常明显的相关性。他们很容易通过一些手段把企业资产化为私有。最常见的就是经理人员和自己亲朋好友的私人企业进行生意往来，国有资产在不平等的交易中逐渐流失。其次是导致了收入差距的扩大，引起人们的普遍不满和社会矛盾的激化。经理阶层除了工资高于普通工人外，更多地受益于“在职消费”，比如利用公款吃喝、娱乐等。这种事实上的收入差距过分悬殊，严重影响了工人们工作的积极性，并最终威胁到经济的稳定增长。第三，由于我国国有企业经理人员的任免权还掌握在政府手中，对这一位置的追求导致了大量的腐败和寻租行为。在内部人控制的企业中，总经理的位置意味着各种各样的好处和巨大的利益，很多人为了得到这一位置，往往使尽各种手段，对政府官员进行贿赂。这不仅影响了政府的工作效率，更使百姓对政府产生不信任感，影响了政府的声誉。

针对国有资产流失的上述原因，建立国有资产监督、管理新体制，必须建立高效率的国有资产运营体制和国有资产监管的法律体系。在贯彻新的国有资产监管条例时，对造成国有资产流失的三大原因尤其应该注意。