对新闻管理问题的一点思考

吴元栋

今年全国人大会议温家宝总理在政府工作报告中说，政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督。只有人民监督政府，政府才不会懈怠。要接受新闻舆论和社会公众监督。为便于人民群众知情和监督，要建立政务信息公开制度，增强政府工作的透明度。

由新闻监督和政府工作的透明度，又使我想起三年前的那起令人痛心的广西南丹矿难事件。南丹矿难事件如果没有记者的介入，恐怕８１个死者的冤魂只有永沉九泉了。大众媒体在南丹事件中的表现：一方面是地方媒体既聋且哑，一方面又是靠着各地记者不畏艰险的深入采访而揭露了事故的真相；一方面是地方媒体的严重失责，一方面又体现了新闻监督的巨大力量。在此，我们不得不反思，其中究竟存在什么问题。

新闻管理的模式

由于新闻工作属于意识形态领域，我国历来重视新闻管理。解放初期成立过新闻总署，但在１９５２年即被撤销，之后一直由党的宣传部门代行政府行政部门的职责。这是因为在改革开放之前，我国的新闻媒体比如报纸，大多是作为党的各级机关报而存在的，由各级党委通过下发文件，以组织领导的形式进行管理。广播和电视也自然属党的宣传部门主管。

１９８７年初新闻出版署的成立，意味着政府行政机构恢复了行使新闻的管理职能。改革开放以来，我国的新闻媒体得到了空前的发展，仍以报纸为例，除了党的机关报之外，又涌现了大量的晚报、都市报、快报、信息报等市民报，以及各种形式的专业报。然而由于目前我国新闻业的有关规章制度是由党的宣传部门和行政机关共同制定施行的，因此党的宣传部门对新闻媒体的影响力仍然不言而喻。

再从所有制来看，这些媒体都是国家的财产。根据国家《出版管理条例》的第十条的规定：设立出版单位必须有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关。而由新闻出版署发布的《报纸管理暂行规定》又有这样的规定：创办正式报纸的必备条件之一就是有确定的、能切实担负领导责任的主办单位和主管部门。主管部门在中央应为部级以上（含副部级）单位；在省为厅（局）级以上（含副厅级）单位；在地（市）、县市为县级以上（含县级）单位。这些规定都间接说明：只有国家才是报刊投资的合法主体，其他任何投资形式原则上不被接受或承认。^①新闻出版总署的署长在答《新闻战线》记者问中更明确表示：“国家对新闻出版业长期实行非常严格的准入制度，不仅新闻出版媒体必须由国有单位主办经营，不允许私人资本和国外资本进入，出版物的总发行权和批发权过去也不允许私人资本和国外资本进入。”^②

这样，我国的新闻媒体仍然具有浓厚的官方色彩。地方上的媒体在从事新闻采编活动中，一方面固然要受新闻出版行政机关的管理，另一方面又受地方党委的组织纪律约束。倘若当地的党政机关出于地方保护主义的考虑，以“党的宣传纪律”的名义来约束地方媒体，封锁当地的重大信息，自然是轻而易举的事。南丹矿难事件在半个月中地方媒体毫无反应，正是一个典型表现。

管理惯例的审视

按照现有的新闻管理体制，政府机关的行政管理在于依法进行审查、注册、登记及事后的审读、监督工作。事实上，所有的媒体，包括党的各级机关报和其他媒体，仍由各级党的宣传部门直接领导，而宣传部门又隶属地方党委。因此一旦地方权力为腐败分子篡得，新闻媒体就完全丧失了传播真实信息、主持公正舆论的基本功能。在这方面，我们有太多的经验教训值得吸取，如厦门远华案中当时的厦门政府与当地媒体、沈阳黑社会团伙案中当时的沈阳政府与当地媒体、南丹矿难事故案中当时的南丹政府与当地媒体等等，都无不尖锐地反映出这方面所存在的问题：地方媒体在当地党政机关发生腐败现象时，都无一例外地丧失了信息传播的基本功能。目前，国内凡是重大的案件，必与地方政府有关，而原因之一就是地方媒体受制于地方党政而无能为力，从而导致上级部门的信息出现失灵。这已为现实社会生活所反复证明。

如今，我们的新闻管理似乎已经形成了一种模式，地方上有什么重大事故或案件，有关部门可以轻而易举地封锁消息。这种管理方式的好处是领导能有效驾驭局面，收到立竿见影的效果。但它又是一把“双面刃”，弊端也一样，那就是为身居高位的腐败分子提供了同样的便利。他们也常常会以党的化身，用“宣传纪律”来管制媒体，对上级、对社会封锁消息，掩盖事实，隐瞒真相。许多大案的前后形成过程之所以会有多年之久，并不是案情有多隐蔽复杂，而是因为具有强大传播功能的新闻媒体被封住了。南丹矿难事故，中央在相当一段时间不能掌握其真相，正是当前这种新闻管理方式流弊的反映。在这种状况下，一般的群众举报、民间反映常常石沉大海，也就更是毫不为怪了。

其次，现行的新闻管理方式对媒体的干预似乎过于琐碎具体，任意性大而无章法可循。列宁曾多次强调在过渡时期的无产阶级专政，批评“出版自由”，主张管理约束。然而他在１９１７年１１月签署的《关于出版问题的法令》说：在新的秩序确立之后，政府对报刊的各种干预将被取消。到那时，报刊将按照这方面所规定的最广泛、最进步的法律，在对法院负责的范围内享有充分自由。^③可见列宁在晚年，已或多或少意识到自己某些理论所带来的消极影响。

再次，在舆论监督方面，由于媒体各有隶属和行政级别，历来有规定，“报纸不能批评同级党委”^④将这条规定引而申之，也就包括了等级森严的国家行政系统。媒体要进行舆论监督与批评，得先弄清自身的级别，然后方能确定批评的对象。它意味着机关或官员的级别越高，则约束越少。因此现在的所谓“舆论监督”，往往多在普通的百姓或基层的干部身上做文章。记得２０００年“两会”期间，中央电视台采访一位著名的经济学家，他说了这样意思的话：在两会中，代表们讨论“依法治国”时似有一个误区，“法治”的主语多指“政府”，是政府依法管理老百姓。这是很大的错误。法治的主题是法律，是用法律来约束政府及其行为。因此新闻舆论监督的本意，系指批评国家政府机关及其工作人员，报纸的批评倘若受行政级别的严格限制，实际就取消了新闻媒体舆论监督的功能，或者更确切地说，是从根本上抽去了“新闻舆论监督”的本质属性。

当然，我们也应该看到近年来各地党政机关所作的努力，都相继建立了新闻发言人制度，做到政务信息公开。更为可喜的是，最近我们党的党内监督条例已经公布，其中特设“舆论监督”一节，强调“党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作”。在监督职责的划分方面，有关专家指出：“条例既有上级对下级的监督，也有下级对上级的监督，还有平级之间的监督，构建起一个完整的监督网络、监督体系。”条例还以法规的形式确立党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。^⑤这些规定对新闻舆论监督的健康发展，无疑具有相当重要的意义。

我国是人民民主专政的国家，人民当家作主，有权利了解国家的政务和重大的社会事件。这种知情权也是宪法赋予人民的言论出版自由的一个内在组成部分。媒体报道重大社会事件，既在满足人民的知情权，客观上也在履行人民言论出版自由的权利。只要媒体不违反宪法和国家的法律法规，任何人都无权剥夺人民这种知晓的权利。

随意封锁信息的负面影响

封锁信息的原因当然很复杂，其中一个很大的原因是恐怕影响社会稳定，这涉及社会控制的问题。但是过于随意，也会有许多消极后果。

改革开放的这些年来，新闻管理已有很大的进步，许多事故新闻、批评报道可以见诸媒体。但由于官僚主义的影响，封锁消息、报喜不报忧的现象仍会发生，使报道的内容与现实的状况不相一致，从而在一定程度上造成人们的信任危机。倘若这种社会大众的心理没有改观，那么我们一切宣传上的目的就会大打折扣，甚至化为乌有。

封锁消息虽能奏效一时，却难以掩盖长久。因为没有不透风的墙，也总会有敬业的记者排除万难，去访得真相，将其披露出来。然而迟到的报道却为谣言提供了时间与空间，遂使人们形成一种“先入为主”的心理成见。这势必削弱而后报道的宣传效果。当年“千岛湖事件”的发生，当地政府就采取封锁消息的办法。由于遇难者中有台湾的旅客，境外媒体大肆报道猜测，有关部门非常被动。据曾就此事写内参的记者说：“中央有关部门在千岛湖事件发生后还专门发文，文件规定，对突发性事件应允许公开报道。”^⑥

犹如人的血脉，经常淤塞，会损害健康。同样，动辄封锁消息，阻碍社会重大信息的流通，也会使社会的运行发生故障。比如在重大事故方面，消息被封锁的例子俯拾皆是。广西南丹多次封锁矿难事故的消息，居然曾使上面的调查无功而返。新闻媒体对重大事故的关注，正体现了其对人的生命、人的价值的关切与尊重。然而在一些人的眼里，人民的生命财产抵不上自己的前程。各地经常封锁消息，向中央隐瞒真实情况，导致中央不能及时采取有力的措施。它实际是削弱了党和政府驾驭政局的能力，成了地方官僚主义掩盖腐败的有效手段。

我们已经在经济体制的改革上取得了成功的经验，改变了对企业具体微观的领导，用市场经济的规律进行宏观的政策调控，逐步形成了最佳的资源配置。那么对新闻工作的管理，作为政治体制改革的组成部分，是否也应该真正改进管理方式，强调法治，使它具有相对独立的自由空间，能够在法律法规的范围内自负其责地开展各项新闻活动呢？立法管理是疏而不漏，具体干预则百密总有一疏，其间自有对立统一的辩证关系。新闻媒体当然要服从党的领导，当然要遵守有关的宣传纪律，但这种约束应该是理性的，应逐步赋予其普遍性的形式。

对报纸的统制与分治

既然我们已经在政府的行政系统成立了新闻出版署，新闻工作有了行政的管理机构，那么就可以对目前各种媒体作一基本的区分。以大众媒体中的报纸为例，党报系指党组织的各级机关报。除此之外，就是普通意义的社会市场报纸了。我国的《出版管理条例》第十六条明确规定：“报社、期刊社、图书出版社、音像出版社和电子出版物出版社等应当具备法人条件，经核准登记后，取得法人资格，以其全部法人财产独立承担民事责任。”这就意味着原来作为党政机关一部分的报社，在经济意义上已经取得独立的地位。

党报如各地的党委机关报，在组织上与地方党委具有直接的隶属关系，它应该严格遵守党的各种纪律（包括宣传纪律），是宣传党的方针政策的舆论工具。而其他的各种报纸，如晚报、都市报以及已经取得独立经济地位的综合性和专业性的报纸，也需要接受党的领导，也应当宣传党的各项方针政策，但管理方式似应有所区别。比如这些报纸在原则上也须接受党的新闻政策的指导，但主要还是接受国家出版行政部门的管理，遵守新闻工作的有关法律法规，承担相应的民事法律责任。

这样的区分，当然不是让两者对立起来，而要使我国的媒体和新闻管理具有层次，使他们的功能各有侧重而与当前社会阶层的变化状况相适应。改革开放以来，我国在经济领域出现了多种经济成分，这种经济多元导致了多种利益集团，导致了多种的思想舆论和价值观念，也导致了多种的文化需求。原来以党报为主的新闻媒体的构成格局当然也会有所变化，而呈现多种类型互相竞争的局面。因此在管理方面，除了行政和法律的手段（如有国务院颁布的《出版管理条例》、国家新闻出版署制定的《报刊刊登虚假、失实报道处理办法》、中宣部和新闻出版署等部门联合制定的《关于禁止有偿新闻的若干规定》等法规）之外，还可以运用社会化的管理，如充分发挥新闻工作行业协会的自治作用。事实上，我们已经有了全国记协制定的《中国新闻工作者职业道德准则》、中国报协制定的《中国报业自律公约》等规范性的文件。针对新闻界存在的虚假新闻、失实报道、有偿新闻、违法广告、价格大战以及格调低下等问题，都可以通过行业内部的互相监督和自我约束来加强管理。

我国加入世贸组织以后，国外媒体的进入只是一个迟早的时间问题。当前媒体高度统一于党的直接领导，管理上集中统一，对于掌握舆论导向当然是必要的。但倘若我们针对不同类别性质的媒体，相应地采用不同的管理体制和管理方式，就能使媒体在整体上具有更大的运行弹性，可以充分发挥不同的社会功能。事实上，这种变革也正在潜移默化地进行着，据有关方面披露，我国新闻出版行业的功能将会发生重大改变，根据市场的需求，会将新闻出版单位划分为“公益性”事业及“经营性”产业两大类，担当不同的角色。当然经营性的出版单位主要还是以科技类的出版单位为主，但至少改变了以往新闻出版业只担当政府宣传渠道这样一种角色。

如果媒体有了这么一个多层次的结构和管理，就能大大改善适应市场经济和应对各种新情况的能力。诸如“南丹矿难事故”之类的重大消息，地方也就难以封锁。

注释：

①陈堂发：《授权与限权：新闻事业与法治》第２９９页，新华出版社２００１年９月版。

②《新闻战线》２００２年第４期第４页。

③杨春华、星华编《列宁论报刊和新闻写作》第６１９页，新华出版社１９８３年版。

④见《新闻学简明词典》第８９页，浙江人民出版社１９８４年版。

⑤见文汇报２００４年２月１８日。

⑥万润龙《面对“封锁”》，载《新闻记者》２０００年第３期。