“分级所有”——国有资产管理新体制的核心

何军香

国有资产管理体制是有关国有资产管理的制度安排的总和。一种好的制度安排能提高国有资产管理的绩效，对国有资产管理提供具有前瞻性的理论指导，使实践工作少走弯路。如何准确地认识和处理中央与地方对国有资产的产权关系，是我国国有资产管理体制改革的一个难点和热点问题。党的十六大报告指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”这实际上提出了国有资产分级所有的改革设想。是对现行的“国家统一所有，政府分级管理”国有资产管理体制框架的重大突破。正确理解这一重大理论创新，对于构建符合我国社会主义市场经济要求的国有资产管理体制，具有极为重要的指导意义。本文从总结现行体制存在的问题入手，分析国有资产“分级所有”的必要性、合理性和途径。

一、现行的国有资产管理体制的弊端

（一）地方政府滥用国有资产，造成国有资产流失严重。地方政府虽然缺少法律所赋予的所有权以及由所有权带来的剩余索取权，但却拥有事实上的管理权利并不需要承担责任。这使得地方政府在管理国有资产上一方面缺乏积极性，如在我国具体情况下，许多竞争性产业的项目仍是地方政府与外商合资兴办，否认地方政府的国有资产所有权，挫伤地方投入的积极性；另一方面却会利用管理权力最大可能地谋取地方利益，造成对国有资产的滥用。这主要体现在国有企业改制过程中，具体表现为：地方政府在干预企业投资决策时只考虑高收益，不考虑或很少考虑高风险。拼命争投资、铺摊子、上项目，忽视对老企业的技术改造：投资决策时盲目趋向价高利大的加工工业，忽视由此造成的重复建设、产业结构趋同化以及由此引起的生产过剩、开工不足的风险。而一旦投资项目出了问题，尤其是国有企业因税费负担过重而发生资金困难甚至亏损时，地方政府又可以把债务偿还、职工安置等责任推向上一级政府或中央主管部门。由此造成的国有资产流失，损害了国家和中央政府的所有者权益。

（二）管理混乱。国有资产根据存在形态不同分为经营性资产、行政事业单位资产和资源性资产三类。由于每类资产所要实现的目标不同，相应的管理、监督和营运方式也应该不同。但我国目前国有资产管理体制是“通用”的，引起了不同功能的国有企业责任和任务的错位，其结果是：要求公共服务企业资本增殖，要求竞争性企业承担各种社会职能，众多的竞争性企业发展困难，多数公共服务企业也由于得不到政府的财政投入和政策融资，发展也相当困难。同样，由于把资源性国有资产与经营性国有资产的管理体制混为一谈，如效仿经营性国有资产的“统一所有，分级管理”，将资源性国有资产的代理权力也下放给地方，结果造成地方政府对各类国有资源进行掠夺式开发。当前遍布全国的小煤窑、小矿山和毁坏森林、草场等现象，就是在资源性国有资产管理中硬性照搬经营性国有资产管理体制的消极后果。

（三）管理成本高，交易效率低下。采用政府各部门管理企业，直接成本和间接成本都很高。政府部门人员的工资、福利和办公费用以最低人均10万元计，这部分直接成本至少需几亿，加上企业为请示、汇报等事项的费用和时间，恐怕得十几亿。由于管理部门多，对一些事项的审批不及时，公文旅行，耽误企业的商机，间接成本更是无法估量。在现有的国有资产管理体制下，国有资产归中央所有，地方政府分级管理，地方政府没有所有权，也就没有完全的国有资产交易权，如上市公司国有股的转让等只有中央政府才有权批准，而国有资产的交易要按照政府的管理体制层层审批上报，其交易效率极为低下，而且交易成本很高，这对于资源的合理配置有很大的阻碍作用。

二、“分级所有”是国有资产管理体制的核心

国有资产分级所有具有许多的优点：

首先，有利于国有资产的保值增值。在分级所有体制的框架下，地方政府与中央政府一样，都是国有资产的产权主体，均在履行出资人职责的前提下，享有所有者权益，不存在上下级的政府间的委托代理问题，地方政府作为法定的国有资产所有者，具有不受干预的明确预期目标，在收益最大化目标的驱动下，地方政府会努力提高国有资本的营运效率，从而使国有资产保值增值目标得以实现。

其次，有利于充分发挥中央和地方两个积极性。原来实行的是“国家统一所有，政府分级管理”，由国务院代表国家行使所有者权能。而新体制实行的是中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产、管人和管事相结合。这样做，可以充分发挥中央和地方两个积极性，有利于企业清晰产权。

再次，体现了现代法治精神。新体制强调法治，要求在总结实践经验的基础上，由国家制定法律法规，一切依法办事，严格执法。在中央政府一家所有的模式下，中央政府经常对国有资产的管理权限进行无偿划拨，这直接造成了对产权的侵害和不尊重，也造成国有资产所有者缺位和吃大锅饭的状况，国有资产分级所有有望改变这种状况。随着中央与地方经济和法律关系的进一步明确，随着一级政府、一级财政的完全分级财政体制的建立，政府间产权关系的界定逐步清晰，“分级行使出资人产权”必然过渡到“分级所有”的管理体制。各级政府对所属企业都拥有完整的所有权，政府间的产权关系将更加稳定，更有利于发挥地方政府的能动性、创造性。目前中央政府管辖的关系国计民生的大企业将由专司的机构来行使权力，地方政府以后事实上将获得大部分位于本地的国有资产所有权，包括资产收益权、受限制的资产转让权和人员的任免权。

最后，分级所有将促进国有投资主体进一步多元化，有利于改善国有公司的法人治理结构。过去，尽管不同的国有投资主体客观上存在，地方对投资形成的资产也享有权限，但这种权限一般限于经营和监管，如果不经过中央批准，没有最终的处置权。因此，企业中名义上的中央和地方多个投资主体，变成了实际上的中央一个投资主体，一些大型国有企业或者资源类、垄断类企业，投资主体的多元化体制一直难以形成。至于关系到国家和地方需要共同投资的项目，在投资比例分摊、资产监管等诸方面，经常出现配合不协调的问题。如果能够以明确的出资者关系来规范各主体的权力，有利于调动各方面投资的积极性和实现按出资多少建立公司法人治理结构。

三、构建国有资产分级所有体制的途径分析

（一）产权“分级所有”的原则。当前世界各国国有资产均按照“谁投资，谁所有”的原则实行分级所有，中央和地方政府不能互相干涉对方的国有资产管理，从而避免了在我国现行体制下因国有资产统一所有造成的诸多弊端。由于国有资产承担社会性目标的特殊性，国有资产的分级所有也必须考虑特定产业满足不同社会性目标的区别，所以，不同的国有资产，其分级标准也不相同。调整各类国有资产的管辖隶属关系，调整的标准按照中央、地方对于非经营性国有资产、公共服务领域的国有资产、竞争性领域的国有企业中不同产业的划分原则而定。这就意味着，中央要适当收回部分国家下放的大型国有企业的产权。在国有资产的隶属关系大体确定的基础上，再按照中央、地方之间不同社会性目标的区别，承认地方政府对管辖国有资产的出资人资格。这里主要有三种情况：一是对于非经营性国有资产中的资源型国有资产、一般性国有自然资源，如土地类国有资产（包括水域）可以在国家统一规划的框架内，由地方政府履行国有资产出资人职责，中央政府按一定比例享有收益；而对于重要的国有自然资源，如森林、重要矿藏资源等，应主要由中央政府代理所有权，资源所在地也可以按一定比例享有收益。目前对重要国有自然资源的地方垄断和破坏性开发趋势必须加以遏制。二是对于公共服务领域的国有资产，即关系国家安全的行业、自然垄断产业的基础设施和基础产业等，要根据其服务特点区别对待。属于关系国家安全的行业和全国性的公共服务行业，应由中央政府履行国有资产出资人职责，如国防工业、铁路干线、大电网等；而地区性公共服务行业，如城市道路、供水、煤气、市内电话及地方性的基础产业等，应由地方政府履行国有资产出资人职责。三是对于竞争性领域中的国有企业，尽管国有经济将来要逐步从许多竞争性领域中退出，但在相当长时期内国有企业仍将存在于竞争性的领域，特别是对支柱产业中大型企业和高新技术产业中大型项目的国有资产享有出资人职责；而地方政府则履行一般性制造业和支柱产业中中小型竞争性企业的国有资产出资人职责。从长期看，县级以下政府在几年内将不再持有竞争性企业的股份。

（二）建立“统一权责”、“监管并列运行”的国有资产所有权行使机构。新的国有资产管理体制，在国有资产确立分级所有前提下，主要是代表政府行使出资人权利的国有资产管理机构的职能定位和管理方式问题。由于新的国有资产管理机构要承担管资产和管人、管事相结合的职能，在重组过程中必然涉及对原体制下具有国有资产管理职能的政府部门的权力格局的调整。根据十六大报告的精神，新组建的国有资产管理机构将是一个一级管理部门。因此，在这一环节上，必须注意协调各部门的关系，周密部署，稳妥推进，特别是应当注意将重组国资机构与进一步转变政府职能、推进政企分开结合起来，避免把目前分散在各部门的有关国资的职能和权力简单拼凑到一个部门，在新的单一机构中重新复制旧体制下多机构行使权力的弊端。必须深入研究新的国资机构的职能定位和管理方式，消除新机构中外部权力分割的内部化，建立“统一权责”的国有资本所有权行使机构，将各项权能集中到一个机构来行使而不是分割到多个机构来行使，并由其承担清晰的责任。

从国有资产存量的实际分布及占有状况和“谁投资、谁获益”的产权理论的基本观点出发，将国有资产分割为中央监管国有资产和地方监管国有资产两大层次，分别建立中央和地方两级资产监管体系和资本预算制度。中央监管机构重点监管中央政府直属国有和国有控股企业的国有资本以及中央级事业性、资源性国有资产，同时对地方监管机构行使业务指导。地方监管机构负责省和省以下全部国有资产的监管，同时以法律法规的规范方式，明确两个层次出资人之间在“分级所有”的体制框架下，存在监管业务上的指导与被指导的关系。只有这样，才能在各层次政权和地区之间形成产权归属清晰、责任分工明确、在互利基础上密切协作的国有资产管理体制，成功地实现国有资产的分级所有。