从“官选官”到“民选官”

唐　益

目前的公推公选，只是公开之公，而非公众之公，虽然８００名干部决定比党委书记的一个人决定要好得多，但干部人事制度还须在人民代表大会的框架上继续完善

孟铁林和吴晓东将在今年成为县（市）长，如果不出意外的话。

事实上，这种意外发生的机率极小。近２０年来，人大在选举中否定组织推荐的候选人的事情并非没有过，但屈指可数。因此可以看出，虽然当前行政首长选任制度的改革年年都有革新，但改革仍集中于前端，即组织推荐候选人方式的改革。

它试图解决"从少数人中选人，由少数人选人"之弊，因而是党内民主的一种改革和完善；而另一方面，要将选人的对象和主体由干部扩大到群众，由党内民主推进到人民民主，还有更长的道路需要探索。

一个"有限的"进步

"这是一个进步。"北京大学政府管理学院的杨凤春副教授说，这个进步体现在，这是对过去在产生地方政府首长的过程中由少数人、尤其是上级党委书记决定的局面的改变。

有学者指出，过去，中国各级官员的任免一般由上级党委常委会决定，而常委会中一般又由书记说了算，因此，党委书记实际上掌握着下一级党委和政府官员的任免大权，其间"人治"的色彩非常浓，"暗箱操作"的空间相当大，极大地影响了党和政府的威信和政治运作的能力。

杨凤春说："实行'公推公选'，决定政府首长任免权的人多了，最起码，买官卖官的成本要提高很多。从技术层面上来讲，这是消除当前出现的用人腐败、买官卖官现象的一个办法。"

但在另一方面，杨凤春指出："这只是一个有限的进步，有限的探索。"

据了解，在江苏省这次"公推公选"县（市、区）长的过程中，选举人与被选举人的资格都是受到严格限制的，范围都是相当有限。例如，沛县规定，参加"县长推荐人选"选举，必须具备以下条件：大学本科以上学历，年龄在４５岁以下，在徐州市担任副处级以上职务两年以上。结果，徐州仅有８９人符合这些条件。并且，只有副处级及副厅级以上的干部，才有投票权。

对此，中央党校的王贵秀教授直言不讳地指出："增加领导干部的选择范围当然是好的，这是一种新的探索。但是，在这个过程中老百姓并没有发言权，只不过是能够有发言权的官员多了一些而已。"

杨凤春说："这不是一般意义上的民主选举。民主选举要求官员的当选诉诸选民，而在'公推公选'中诉诸的却只是部分官员。"

王贵秀则认为，如果抛开一个新举措所产生的轰动效应，以一种更加冷静的态度来思考"公推公选"这一改革，那么不得不承认的是："公推公选"与公平、民主的要求还有着相当大的距离。

江苏省委党校副校长孙学玉指出，"公推公选"实际上还反映了由革命党的用人方式向执政党用人方式的转变。在革命时期，为了保证用人的可靠性，当时的干部人选主要依靠熟人推荐。而用人权决策权则集中在主要负责人身上。这样对于保证队伍的稳定和提高决策效率起到了很大的作用。但是在建国之后，在和平环境下，少数人用人的弊端就逐步显现出来。８０年代以来的干部选任制度改革，其实质就是逐步在选人和决策的方向上扩大范围，向"在多数人中选择，由多数人决定的"的选人模式靠近，而这才是执政党应该具备的科学模式。

"现在看来，这次革新不是快了，而是慢了。"孙学玉说。

改革方向：强化人大权力

中国社科院政治学所研究员史卫民认为："公推公选是一个好的举措，但是它必须跟人大制度接轨。"

"按照现行的宪法和法律规定，行政首长的选举应该是人大的权力，相应的活动应该在人大的框架下进行。显然，'公推公选'并不是这样做的。"杨凤春说。甚至有学者认为，公推公选，表面上搞得轰轰烈烈，实际上却是对人大权力的损害。

"在普遍的实际操作中，宪法赋予人大的权力很难落到实处，人大很难否决上级党委推荐的候选人，而大张旗鼓地'公推公选'出一个候选人弄到人大去，这不是造成既成事实吗？这样选拔出来的候选人，人大还能不通过任命么？"王贵秀说。

尽管存在一定的局限性，但杨凤春也认为，不能因为"公推公选"不完善就否定这种做法，"８００个干部决定当然比党委书记一个人决定要好得多。也正因为存在着种种问题，所以，当前的干部人事制度必须进行进一步改革。"

王贵秀认为，干部人事制度改革必须在人民代表大会的框架和基础之上进行。为此，首先，必须完善选举制度和人民代表大会制度。一方面，要消除人大选举过程中"酝酿"程序中的不民主、不公開、不透明的缺陷，使人大代表能够真正体现民意；另一方面，必须赋予人大在选举政府官员的人选中的实权，这样才能解决公众与政府之间缺乏真正的政治联系的问题，使我国的干部人事制度符合民主政治的要求。

"进行渐进式改革应该是我国的干部人事制度改革的思路。"史为民说，现在不可能一下子就废除自上而下的选拔制度，而应该是使之与自下而上的人大选举制度更好地结合起来，使之能够在越来越大的程度上代表民意、体现民主。

"我们并不能要求一步到位，只能一步一步走。"杨凤春说。