香港廉政公署３０年一部反腐的经典教材

程文浩

足够的权力和权威是香港廉署反腐最基本的前提条件，也是其严格执法的最有力保障。

2月15日～22日，香港廉政公署对市民开放，这是香港廉署30周年庆典活动之一。香港有句口号：“香港胜在有ICAC(廉署简称)”，言简意赅地道出了廉署在维护香港社会廉洁公平方面做出的贡献

在廉政建设方面，香港堪称是亚洲乃至世界各国的楷模。首先，它目前是公认的世界最廉洁的地区之一。在著名的国际反腐败组织-透明国际(Transparency International)每年公布的国际清廉指数(CPI)排名中，香港一直名列前茅——2003年度的CPI排名中，香港在被统计的133个国家和地区中名列第14位，在亚洲仅次于新加坡。

国际理论界一直有一种说法，认为由于东方人重视人际关系和人情往来，所以东方文化天生容易滋生腐败。而香港和新加坡在廉政建设方面的优异表现，使这种文化决定论观点不攻自破，堪称是全亚洲人的骄傲。

上世纪70年代中期，是香港廉政建设的分水岭。在此之前，香港的公共部门腐败猖獗，民怨沸腾。然而，70年代中期以后，香港的情况在短短几年内就有了很大的改观——香港所经历的这种由乱到治的转变，对于目前尚处于腐败高发期，并且正在竭力走出腐败泥沼的国家和地区来说，不啻为经典的教材。

香港廉署：直接向最高行政长官负责

香港之所以能够成功地实现由乱到治的历史性转变，根本原因在于适时建立了廉政公署。

在1974年2月廉署正式成立之前，香港也有过反腐败机构，但这个机构却隶属于当时本身即十分腐败的警察系统，自然难有作为。在经历了震惊全港的总警司葛柏贪污潜逃事件后，香港当局决心大刀阔斧地改革原有的反腐败体系。其在领导体制方面所进行的最重大的调整，就是使新成立的廉政公署直接向香港的最高行政首长负责，以维护廉署的权威性和工作中的独立性。

廉政公署当时的全称是“总督特派廉政专员公署”，正如《廉政公署条例》第五条所言：除行政长官外，廉政专员不受任何其他人指示和管辖。

廉政公署后来之所以能够屡屡扳倒高官，最后使腐败分子闻风丧胆，视被廉署邀去“喝咖啡”为畏途，靠的主要就是其“一人之下，万人之上”的不容置疑的权威。

如果说廉政公署的缔造者毅然赋予这个新机构以高度的权威和独立性，充分显示了其打击腐败的决心和勇气，那么他同时为廉署制定的执法、教育和预防“三管齐下”的反腐败战略，则足以显示其政治智慧。

所谓“三管齐下”，是指廉署一方面以有效方式调查和检控贪污(即内地所说的腐败)，另一方面积极推行防贪措施，以杜绝贪污机会，同时还教育市民认识贪污的祸害，争取他们对肃贪倡廉工作的支持。

廉署有借鉴价值？

内地和香港的反腐败体系在很多方面存在差异。首先，两者的外部环境不同。廉政公署的活动范围是一个现代化的特大型城市，而内地反腐败机关所面对的，则是更为广阔的地域、异常庞大的公职人员队伍，以及各地区在经济和社会发展水平方面的巨大差异。这些因素都使得内地的反腐败工作要面对更多的变量，难度也就更大。

另外，在机构组成和工作程序方面，内地的反腐败体系也更为复杂。

廉政公署在打击腐败方面的主要职责，是接受举报并开展调查。调查完成后，由律政司司长决定是否提起公诉并交由法院判决。内地的反腐败体系则是由多个系统组成。首先，纪检监察系统接受群众的举报并进行调查，如果发现腐败行为已经触犯了刑律，将会把案件移送至检察机关做进一步调查。如果检察机关认定腐败行为确已构成犯罪，将向法院提起公诉，并由后者进行审理和判决。

学习廉署，不必照搬其组织架构，而关键是要掌握其工作体系的精髓，具体地说，就是掌握足够的权威、制定正确的战略、建立强有力的专业工作机构这三点。

足够的权力和权威是反腐败机构开展工作最基本的前提条件，也是其严格执法的最有力保障。这一点既是香港廉政公署成功的关键，也恰恰是内地反腐败机构当前面临的最大困难。

目前，我国在党政系统的每一级都设有相应的纪检监察机构，负责监督同级党政领导的行为。党的纪检机构实行的是双重领导体制，即地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会，在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。

双重领导体制的一个客观结果，就是使地方和基层的各级纪检机构直接处于其监督对象的领导之下，其监督效果可想而知。

如果研究一下近年来被查办的“一把手”腐败大案，就会发现一个规律，那就是这些“一把手”几乎没有谁是被同级纪检部门扳倒的，其腐败行为最终被查处，往往靠的是民间反腐勇士持之以恒的斗争以及上级反腐败机构的直接介入。所以，这些案例一而再再而三地显示了地方和基层纪检监察机构所面临的制度性束缚。

我们固然需要更多敢于为民请命的民间反腐勇士，也比任何时候都更需要秉公执法的“包青天”，但最迫切需要的，则是建立能够在基层明察秋毫、切实承担起对官员干部的日常性监督任务、并能够发现和消灭问题于萌芽阶段的反腐败机构。

在上游的堤坝不牢固时不去设法加固，反而寄希望于在下游能够力挽狂澜，是不切实际的想法。

防腐重于反腐

如果说香港廉政公署在执法方面给我们的启示，主要是“有足够权威才能严格执法”这一朴素的道理，那么在预防腐败方面，廉署则有非常成熟具体的经验可供我们参考和借鉴。

廉署的缔造者30年前设计的反腐战略中，最令人钦佩之处就是把预防工作(即我们现在常说的消除滋生腐败的土壤)提升为反腐败体系的重要支柱。经过数十年的摸索，廉政公署的预防工作无论是其广度、深度、系统性和连续性，都已达到了相当的水平。

西方有句谚语，“人没有必要重新发明轮子”，意即对已经被发明出来而且证明确实有效的东西，人们没有必要再从头摸索。对于廉署成熟的预防经验，内地的有关部门应大胆奉行“拿来主义”，进行快速的移植和本地化改造，为我所用。

香港廉政公署给我们的启示，还包括要充分发动群众，建立稳固持久的群众廉政动员和教育体系。

这里所说的发动群众，并非是搞群众运动之意，而是指通过严格执法取信于民，通过系统的教育感化民众，并最终营造一个推崇诚信、反对腐败欺诈的社会氛围，从而实现反腐败机构与民众的良性互动。

香港廉政公署已经昂首走过了三十年的风雨，而且还在续写着新的辉煌。对于我国当前的反腐倡廉工作来说，则是三十年太久，只争朝夕。(作者为清华大学公共管理学院廉政研究室主任)