改革前夜：一亿平方米土地被谁圈走？

陈　晓　张邦松

北京今年最重要的一项土地政策——4号文件，很可能是一项亡羊补牢的举措。

据有关部门的资料显示：大约1亿多平方米的土地在4号文件出台的改革前夜，被北京一些有特殊背景的大地产商圈走了。“实际数字可能比这还要大，”一位地产商这样说。

在这一亿多平方米协议出让土地的交易中，相关各方——政府，房地产商，被征地住户，买房市民，他们各自利益发生了怎样的增减变化？谁是交易中的最大获利者？谁又是交易成本的最终买单者？

像北京很多消息灵通的地产投资顾问一样，君龙时代投资顾问有限公司总经理郭钧，在北京今年最重要的一项土地政策——《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让补充规定》(京政办发〔2004〕4号，简称4号文件)正式对外公布前的1天，就已经知道了其中的主要内容。

作为曾在万科、华远和华润等大地产公司担任要职的职业经理人，郭钧的判断是，这个文件的意义非同寻常。

协议出让土地的秘密

2004年2月4日，由北京市国土房管局、市发改委、市规划委、市建委、市监察局联合制定的4号文件规定：今后，除纯粹的危改项目外，绿化隔离地区建设项目用地、小城镇建设项目用地、开发带危改项目用地、国家级开发区和科技园区外非生产加工型一般性高科技项目用地，等5类经营性用地，在办理国有土地使用权出让时，均须通过招标、拍卖、挂牌方式在土地交易市场公开进行。

而1年半以前，北京市政府颁发的另一项与土地有关的政策——33号文件中，允许以上5类用地仍然可以通过协议“私下”出让。

协议转让土地，曾经是国有土地转让最主流的方式。它通常的运作程序是：开发商与土地使用权所有者(主要是北京市各区县下属的综合开发公司等)进行一对一的私下谈判，谈妥价格后，再与有关政府部门达成土地转让协议。

“这样一事一议的方式，给土地交易留下了很大的寻租空间。”首都经济贸易大学城市经济系房地产开发经营教研室主任邢爱平说，协议出让土地的过程都处在“暗箱”之中，没有一个公开竞价的过程，也没有形成价格的程序和规则——哪些土地可以协议转让、协议转让价格怎么确定，都没有明确的规定，其间的回旋余地就依靠谈判双方的技巧和交情。

因此，在规则不明，信息不公开的情况下，多数地产商选择了通过疏通拥有最终审批权的政府官员，“协议”到大大低于市场价格的土地。

“说白了，就是靠人情，讲关系。”马江说，他是北京一家中型房地产公司的项目经理。

SOHU中国的董事长潘石屹告诉记者，在4号令之前，大约90%的国有土地使用权的取得都是通过协议转让。

“4号文件将33号文件为土地协议出让留的几个口子基本堵上了，”郭钧说，“但这是一个亡羊补牢的文件。”

哪些人圈走了黄金地？

对那些渴望公开公平交易的北京房产商来说，2002年5月出台的11号令(《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的有关规定》)曾是一道福祉，这份文件规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

然而，2002年6月底颁布的33号令，出人意料地又对5类土地网开一面。这个信号还使那些敏感的房地产商意识到，靠政策空隙发财的时间不多了，因此，2002年到2003年间，北京市出现了一轮协议出让土地的热潮。

据有关部门的统计资料显示，从33号令出台(2002年7月)到2002年10月，北京市协议出让和规划成熟的用地近9000万平方米，规划建设面积近1.3亿平方米。而之前十年时间(1992年～2002年)，北京土地出让总面积和规划建筑总面积分别只有9811.4万平方米和1.4亿平方米。短短4个月，北京批发的土地量就相当于10年的总量。这完全是一种突击的速度。

“实际数字可能比这还要大。”郭钧说。

北京市委研究室的研究人员胡睿宪对本刊分析说，这1亿多平方米土地可能分布在“地虫”(炒地皮的公司)和一些大的房地产企业手里，比如天鸿集团(北京市城乡建设委员会下属企业)、首创集团(北京市政府的下属企业)、珠江集团(与香港地产商合生创展合作，拥有异常雄厚的资金实力)。

这些企业或者是北京市属的国有企业，或者是跟政府关系比较密切的企业。

“以珠江集团为例，现在它手里随便一个项目就能达到一二千亩(666.6平方米/亩)，有的甚至五千亩，说明它的土地储备相当丰富。”胡睿宪说。

还有一些土地落在了“地虫”手里——这些公司本身并不开发房地产项目，完全靠炒地皮为生。据记者调查，其运作手段一般是：先注册一个项目公司，把土地放到这个项目公司里，然后再把这个公司转卖出去。

尤杰透露说，这些“地虫”大多是北京本地的企业，在政府相关部门有着“过硬”的关系，他们拿地比外地的地产商要容易得多。33号令出来后，这些人也加入了大肆圈地的行列。

“在土地交易完全公开化后，他们的优势就不复存在了。这可能也是他们最后的机会。”尤杰说。

据尤杰介绍，33号令后开发商争地的主要来源是：北京市城市危房改造的土地，其一直由各区政府或者危改办直接划拨；大型国有一级土地开发企业，一般直接或部分属于市或区所有，他们多年来积累了大量政府划拨土地，既可以自己开发，也可以外转给别人开发；近郊区县成立的20多个开发区，直接掌握着新征土地的转让权，近郊一些乡镇也允许房地产开发企业将集体土地征用后直接投入市场；随着城市总体规划的调整，大量占用黄金地段的老牌工业企业需要实施搬迁，这也成为大量划拨土地的重要来源；中央在京单位也拥有大量划拨土地，可以自行与开发商合作开发；城市建设产生大量绿化隔离带，各区也可自行规划开发。

这些地大多在33号令留下的5个口子范围之内。

协议出让土地损害了谁的利益？

协议出让的土地，出让金一般都远低于市场价。据国土资源部土地利用司资产处提供的数据，1999年，全国招标拍卖的土地面积只有1000万平方米，收到的土地价款114亿，平均1057元/平方米；而从1992年到1999年，全国出让土地面积30亿平方米，土地收入却仅有1000亿，单价只有130多元/平方米，前者是后者的8倍还多。

马江所在的北京一家中型房地产公司，规模不大，实力有限，但由于和“地主方”私交不错，就以协议出让的方式获得了北京北二环边的一块土地。“价格非常便宜，比一般拍卖要低30%左右。”马江说。

开发商支付给“地主方”的出让金和各项费用，也是补偿给被征地住户的资金来源。“出让金的低廉，决定了被征地的住户获得的补偿也相应走低。”首都经济贸易大学城市经济系房地产经营管理教研室主任邢亚平说，比如绿化隔离带通常在农村，土地使用权的所有者是农民。他们的土地被协议出让后，失去了生存的资源却仅获得微薄的补偿。

协议出让土地的方式，也将市面上的房产商分为两类：一类是有行政资源却没有资本实力的“大地主”；一类是有开发实力却取地无门的“资本家”。这些握有大量资产却取地无门的房产商，在协议出让土地年代陷入了无米为炊的困境。

“我们2001年就有进军北京的计划，但当年未能实施，因为我们拿不到地。”富力(北京)地产开发有限公司总经理吕劲告诉中国《新闻周刊》。富力集团是广州的地产大鳄，在它准备首次“北伐”的时候，协议出让土地的方式正甚嚣尘上。

“地不在政府手里，已经批到各个地主方。而协议出让的信息并不公开，不知道找谁才能拿到地。”吕劲说。

直到2002年春天，地处双井桥的五家工厂捆绑招标，富力集团才以31亿的价格竞得这块48万平方米的土地，这是他们在北京市场上拿到的第一个项目。“如果这块地仍然沿用协议出让的方式，虽然报价更低，但我们可能就拿不到。”吕劲说。

而走南闯北，无往不利的万科集团，也在北京市场上栽了跟头。

“万科在北京市场上一直处于蛰伏状态。它开发的楼盘，地段均不是很好。”虎杰投资的首席分析师张寅说。

万科在北京的第一个楼盘落址城郊顺义，距离市区尚有20多公里。其后开发的万科星园，也是从本地房产大腕——北辰集团手中购得的二手地皮，这导致万科在北京做的地产项目比同地区其他项目售价高出约1000元／平方米。多出的房价，除了包含万科的品牌价值外，拿不到一手土地致使土地成本高是一个重要原因。

对此，北京万科企业有限公司的高层曾叹息：“北京市场的地不好拿，情况太复杂。”

在有实力的开发商为无米下锅发愁的时候，很多不具有开发资质，但拥有行政资源的房产商却靠炒卖地皮春风得意。

“很多地段，等转手到真正愿意开发项目的房产商手中时，已经到了不能再炒的地步。”邢亚平说。

据了解，地处北二环的一块工业用地，最初协议转让给香港一家地产公司。但这个公司并没有做项目的诚意和实力，碍于“两年以内不开发，政府将收回土地”的禁令，又将土地出让给一个发展公司。历经多次转卖，最后这片地投入开发时，地价已经有了天壤之别，“估计一平方米大概涨了一千多。”马江说。

虽然决定房价的因素多元，但土地成本是其中非常重要的一块，吕劲认为“至少占到40%。”

多次转手炒高的土地成本，将成为房产商确定楼盘价格的重要参考，增加了房价上涨的概率。“最终，炒高的土地成本还是会由终端消费者来承担。”马江说。

亡羊补牢还是于事无补？

作为土地的所有者，大量以协议方式廉价出让的土地，也让政府利益蒙受损失。单从沈阳马向东一案，便可看到土地协议对财政的重创。

据媒体公开报道，马向东当政时期，比沈阳规模略小的大连，土地交易的收入约100多亿，而沈阳仅区区10多亿。财政收入巨额落差的表象之下，是国家财产的大量流失。

同时，大量利用关系“空手套白狼”的房产商进入市场后，以地换钱也是他们牟取暴利的渠道之一。据邢亚平介绍，现在房地产开发中的各路资金，如地产商自备资金、施工企业的工程承包资金和购房者的预付资金，有很大一部分都是来自于银行贷款。在这种情况下，一旦土地炒作价格超过了极限，无法支撑下去的“烂尾楼”和卖不出去的“空置楼”就会随之产生，金融风险由此加剧。

2月11日出台的4号令(《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的补充规定》)，封堵了所有协议出让土地的渠道，似乎切断了土地交易中利用行政资源暗箱操作的根源。但邢亚平告诉记者：“目前，北京三环以内基本已无地可圈，四环的地数量也很少了。”

这让人不得不质疑四号令的真实作用有多大？到底是一个亡羊补牢的措施，还是一个于事无补的姿态？

北京4号令因为将北京的土地交易公开化，而被业界称为阳光方案，但是在这缕阳光出现之前，这种牺牲国家利益，成全开发商和土地持有者私立的交易方式，却在它即将告别历史舞台的前夜，被发挥到了极致。