贯彻投资体制改革决定 转变政府投资管理职能

孔令龙

国务院《关于投资体制改革的决定》的颁布和实施，对加快投资体制改革，推进我国市场化进程具有重要意义。

一、投资体制改革方案的设计思路

根据改革的指导思想和目标，对于投资体制改革我们要抓住一条主线，四个重点。一条主线就是在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用。四个重点：一是改革政府对企业投资的管理制度，确立企业在投资活动中的主体地位，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；二是合理界定政府投资职能，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立投资决策责任追究制度；三是健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段；四是加强投资监管，维护规范的投资和建设市场秩序，加快投资领域的立法进程。

与以前的投资体制对比，改革内容主要有以下特点：

将企业投资的管理与政府投资的管理方式分开。

对企业投资建设项目不再实行审批制，企业投资由企业自主决策，政府从公共管理角度对企业投资项目实行核准和备案，区别两者的依据是《政府核准的投资项目目录》(以下简称《目录》)。

特大企业集团批准中长期建设规划后，项目都可备案。

政府投资建设项目要严格管理，继续实行审批制，对直接投资、资本金注入项目要审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算，特殊项目还要批准开工报告；对投资补助、转贷、贴息的项目只审批资金申请报告（项目本身要办理核准、备案或下级政府审批程序）。政府投资非经营项目实行“代建制”。

国家发展改革委委托咨询的业务，打破中国国际工程咨询公司一家垄断的局面，采取短名单竞争方式。

明确报国务院核准、审批项目的依据是《报国务院的目录》。

自然垄断性项目、有限布局的大型基础设施项目实行业主招标。

科学划分中央政府与地方政府之间投资管理权限，以及国务院投资主管部门与其他部门投资管理权限。

改进宏观调控方式。将行业专项发展建设规划作为投资决策的重要依据。

建立科学的投资准入制度。

建立政府投资责任追究制度。

建立政府投资项目的社会监督机制。

建立企业投资监管体系。

加强对投资中介机构的监管。

建立健全与投资有关的法律法规。

二、企业投资体制改革

（一）企业投资管理中的主要问题

当前，政府对企业投资管理存在的主要问题是，企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥。企业投资项目审批管理制度主要还是沿用的上世纪70年代末至80年代制定的一些管理办法。虽然在改革过程中不断调整，进行了一系列改革，但是基本框架没有改变，使企业难以成为真正独立的投资主体。

对企业投资管理重事前审批、轻事中和事后监管，如果说事前审批是取代企业进行投资决策，是“越位”的话，忽视监管则是政府管理的“缺位”。投资监管的制度不完善，有法不依、执法不严等现象比较普遍。

国有企业投资的责任约束机制仍然有待完善，国有企业投资“软约束”，使企业具有盲目扩张、盲目投资和盲目建设的冲动。

（二）企业投资体制改革的方案

针对上述问题，改革方案提出彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。取消基本建设与技术改造分别管理的体制。落实企业投资的决策权，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。《目录》内的项目实行核准制，目录外的项目实行备案制。政府主要从宏观和项目外部环境方面来核准项目是否可行，通过建立科学的行业准入制度，规范的环保标准、安全标准、资源使用标准、能耗、水耗标准和产品技术、质量标准引导企业投资，防止低水平重复建设。

（三）企业投资的核准制

1．核准制与审批制的区别

对企业投资项目一律不再审批，分别实行核准制和备案制，是此次投资体制改革的最大亮点。核准制和审批制二者之间究竟有何区别？

在传统的投资体制下，对于所有的投资项目，不分投资主体、资金来源和项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府有关部门进行审批。改革以后，审批制仍将存在，但审批的对象有了很大变化，只严格局限于政府投资项目。根据测算，今后只有10％左右的项目要继续实行审批制。

实行核准制的关键是要转变政府的管理理念。在传统的计划经济和投资体制下，政府在审批企业投资项目时，把主要精力放在了项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等方面。这实际上是把自己放在企业所有者的地位、代替企业进行投资决策。实行核准制，就是要把这些内容全部交给企业自主决策，政府主要从宏观经济的角度，维护社会公共利益角度，对企业投资的重大项目和限制类项目的外部性影响进行核准，不再关注项目的经济效益等内容。

2．核准项目的范围

政府仅对企业投资建设《目录》内的项目进行核准，其中，国家法律法规和国务院有专门规定的项目按有关法规或有关规定执行。企业投资项目使用政府补助、转贷、贴息等投资补助的，政府有关部门只批准资金申请报告。公路建设投资公司、城市建设投资公司投资建设项目，按不同情况区别，凡不是自主决策、自负盈亏，仅是代理政府财政性资金的，不能算企业投资。列入《目录》应是重大项目和限制类项目。《目录》是相对动态管理，目前执行的是2004年本。《目录》可根据变化的情况适时调整。未经国务院批准，各地区、各部门不得擅自增减《目录》规定的范围。

3．核准制的实施机关

《目录》中明确了实施核准的行政机关。核准机关包括国务院（《目录》中的四个项目以及国家发展改革委1927号文的《报国务院的目录》）、在《核准办法》中，国务院投资主管部门是指国家发展和改革委员会，各级地方政府投资主管部门是指各级地方发展改革委（计委）和地方政府规定具有投资管理职能的经贸委（经委）。其中未特指省级政府投资主管部门的，由省级地方政府确定在哪一级政府核准。属国务院行业主管部门核准的仅涉及三种项目：中央部门直属单位的限额以下的铁路、机场、社会事业项目，是因这些部门仍有直属的企业、事业单位。原来大企业集团的审批权相应取消了。

4．核准项目的程序

核准属于行政许可事项。《核准办法》规定了企业（包括事业单位）投资建设《目录》内的项目，要报“项目申请报告”及“报告”应包括的主要内容，编制要求；应附的文件，其中将环境保护管理部门出具的环境影响评价评价文件的审批意见、国土资源管理部门出具的项目用地和资源利用初审意见、城市规划部门出具的规划意见等作为前置审查条件；申报的程序依然是，中央管理企业和计划单列企业集团投资建设应由国家发展改革委或国务院核准的项目，可直接向国家发展改革委提交项目申请报告，并附项目所在地省级投资主管部门的意见。其它企业不能直接上报国家发展改革委或国务院，应经项目所在地的省级人民政府投资主管部门初审并提出意见，报送国家发展改革委核准。项目申请报告编制的深度应相当于过去的可行性研究报告的深度。《暂行办法》根据《行政许可法》设定了严格的办理程序和时限；受理不受理都要告知，对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，在进行核准时要采取适当方式征求公众意见；对涉及其它部门职能的项目，应征求相关部门的意见。对不同意核准的项目，也应以书面形式通知项目申报单位，说明理由。

5．核准的条件及效力

项目核准机关主要审查的条件是：

（1）符合国家的有关法律法规；

（2）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；

（3）符合国家宏观调控政策；

（4）地区布局合理；

（5）主要产品未对国内市场形成垄断；

（6）未影响我国经济安全；

（7）合理开发并有效利用了资源；

（8）生态环境和自然文化遗产得到有效保护；

（9）未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生不利影响。

项目申报单位凭项目核准机关出具的项目核准文件，依法办理城市规划、土地使用、矿产资源开发、设备进口和减免税确认等方面的手续。

项目核准文件有效期为2年，自发布之日起，在项目核准文件有效期内未开工建设也未申请延续的，原项目核准文件自动失效。

（四）企业投资备案制

为贯彻落实国务院《决定》精神，切实做好备案工作，国家发展改革委就备案工作提出指导意见。

1．备案项目的适用范围

企业投资项目，无论中央企业、地方企业除列入《目录》中或国家另有规定的，一律实行备案制，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案，这里的属地是指项目建设所在地。境外投资项目中提到的向国家发展改革委、商务部备案是例外。石油、天然气项目也应征求地方意见。

2．备案制的必要性

对企业投资项目实行备案制，是投资体制改革的重要内容，是真正确立企业投资主体地位、落实企业投资决策自主权的关键所在。认真做好备案制工作，有利于及时掌握和了解企业的投资动向，可以更加准确、全面地对投资运行进行监控；有利于贯彻实施国家的法律法规、产业政策和行业准入制度，防止低水平盲目重复建设；有利于及时发布投资信息，引导全社会投资活动；有利于及时发现投资运行中存在的问题，并采取相应的调控措施。

3．备案制的性质

对于企业投资项目而言，备案制将是今后的主要管理方式。企业投资项目备案制，既不同于传统的审批制，也不同于《决定》中所规定的核准制。与这两项制度相比，备案制的程序更加简便。企业投资项目备案应是事前备案，政府有关部门对企业的项目备案，只看其是否符合国家的法律法规、是否符合产业政策、是否符合行业准入标准、是否属于政府核准或审批而不应进行备案等内容。除全国统一的法律法规和行业标准外，地方政府也可以根据本地区的具体情况，如地区发展规划、环境污染容量、当地资源（包括土地、水源）状况等，制定较为详细的投资准入标准。对于合规的项目，必须予以备案，政府投资管理部门原则上没有自由裁量权。对此，须加强对企业投资项目的事中和事后监管。在实行备案制的过程中，既不能以备案的名义进行变相审批，也不能放任自流、使备案制流于形式。

企业投资备案制对政府的管理能力提出了更高的要求。政府管理部门必须对主要行业和产品建立科学的行业准入制度，规范的环保标准、安全标准、资源使用标准、能耗、水耗标准和产品技术、质量标准、劳动保护标准等等一系列规范，引导企业投资，防止低水平重复建设。我认为备案应是企业做完可行性研究之后。

4．方便企业办理相关手续

各级地方政府投资主管部门应当积极创造条件，逐步推行网上备案确认，提高工作效率，对企业内部的技术改造项目备案还应考虑进一步简化；地方政府不得歧视外地、中央企业；应当主动与国土资源、环境保护、城市规划、工商管理、海关等部门做好衔接和沟通工作，方便企业办理相关手续。由于企业投资备案手续相对于上述行政许可手续比较简单、成本低，因此，我们建议企业投资备案在土地、环保等其它审批之前办理。已办理备案手续的项目，如果在实施过程中投资主体和主要建设内容发生变化，应当重新备案（或改为核准）。

5．利用备案为投资宏观调控服务

各级地方政府投资主管部门在做好具体备案工作的同时，应对所有企业投资项目的备案材料进行整理、归纳和分析，并及时向上级投资主管部门报送相关材料，以做好社会投资的监测工作，为投资宏观调控服务。无论是准予备案的项目还是不予备案的项目，均应向社会公开，方便企业和个人查询，以指导社会投资。

（五）扩大大型企业集团的投资决策权

1．方案设计的思路

过去的审批制程序繁琐，效率不高，特别是没有完全落实企业的投资决策权，没有充分发挥市场配置资源的基础性作用。根据大型企业集团改革试点，鞍钢、宝钢等企业在几年前曾试行，企业编制中长期发展建设规划，经国务院批准后，规划中的项目不再报政府审批。在研究投资体制改革方案时，大型企业集团极力推行这一做法，《决定》给予采纳。

2．特大型企业集团的界定

根据《决定》，享受进一步扩大投资决策权的企业，一是要基本建立现代企业制度，二是属于特大型企业集团。正在制定的管理办法拟考虑按销售收入、资产总额等界定。

3．具体操作中的问题

由于企业的中长期规划编制难度较大，政府批准规划可能比核准单个项目要费时、费力，因此，是否采用这一条，可由符合条件的企业自行选择。建议对具体地域内的大型煤电联营项目、水电的流域梯级开发项目、大型钢铁联合企业等分期建设的大型开发项目，可以在批准开发总体规划后，由企业根据市场情况分期建设，只办理备案手续。

（六）积极鼓励社会投资

1．放宽社会资本的投资领域

允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。

2．鼓励和引导社会资本参与基础设施项目建设

各级政府要创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。

3．向社会公开招标选定项目业主

对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。可考虑由政府出资事先做出项目的可行性研究报告，最终由中标企业付费，以节约社会成本。

我们要认真贯彻落实上述精神，在进行核准、备案时对民间资本一视同仁，积极鼓励社会投资。

三、政府投资体制改革

（一）当前政府投资体制存在的问题

1．政府投资范围过宽，基层公共投资不足

政府既安排公益性项目和基础性项目的投资，还围绕着“经济建设”这个中心而延伸，承担一部分以赢利为目标的竞争性项目的投资。基层政府对教育、医疗防疫、环保等基础设施投入严重不足，反之又使企业不得已承担了办社会的职能，从而加重了企业负担。

2．中央政府与地方政府的投资责权不明

中央与地方的投资事权划分不清，事权与财权不对应，严重影响了政府投资管理的科学性和管理效率。

3．政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高

政府投资的决策程序尚不完善，专家咨询的科学决策及公众参与的民主评议都有待制度化。

4．建设实施管理不严格，专业化水平不高

使用单位自管自建，专业化水平不高，超概算、超标准是普遍现象；资金使用方式不够明确、规范，浪费资金、挪用资金常有发生。

5．投资责任追究制度有待建立

长期以来，政府投资人人插手，出现失误无人负责，没有建立严格有效的监督和责任追究制度。

6．政府投资的法律、法规不完善

实际上，政府投资的法规特别是中央政府一级几乎是空白。

（二）政府投资体制改革方案的主要内容

《决定》对政府投资体制改革只是做出了一些原则性的规定。其主要思路是对政府投资要严格依法管理，提高投资决策的科学化、民主化水平，建立严格的投资决策责任追究制度。目前，国家发展改革委正在根据《决定》规定的原则、精神，起草《政府投资条例》和《中央政府预算内投资管理办法》、《中央政府预算内投资补助、贴息管理办法》。政府投资体制要解决的主要问题是：

1．合理界定政府投资范围

《决定》中指的政府投资是各级政府用于固定资产建设的投资，但不包括国防、军工范围。《决定》中对政府投资的范围规定的比较原则。《决定》没有明确讲政府投资要从竞争性领域推出，但提出，能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。企业不要办社会，政府也尽可能不要办企业。这应是今后各级政府安排投资时要遵守的一条重要原则。

2．合理划分中央政府与地方政府的投资事权

一般来说，中央政府应负责全国性公共产品的提供；涉及跨地区公共产品的提供；实施再分配政策，实现各地区最低公共服务水平的均等化等等。相应地，地方政府的投资事权就是地方性公共产品的提供；上一级地方政府也负责本地区最低公共服务水平的均等化等等。

3．健全政府投资项目决策机制

政府投资项目的科学性，首先应体现在投资需求的决策上。由于政府投资是公共资金，容易出现争要积极、投资无度的现象。部门利益和部门需求成了决策的出发点，行政权力也常常会介入决策过程之中。加之决策中的公开性、民主化程度不高，造成许多工程项目决策具有很大的随意性，未进行充分的论证研究，匆忙立项，出现“形象工程”、“首长工程”、“政绩工程”、“三边工程”和“钓鱼工程”就不足为怪了。

今后，决策过程委托的咨询评估不能由一家机构垄断。国家发展改革委已经发布了选择咨询中介机构的管理办法，已于11月1日起实施。还需建立征求社会公众意见的制度。在政府投资项目公示制度出台之前，应首先作到政府投资项目公开制度，即已批准的所有项目，只要不涉及保密，都要向社会公开。

4．规范政府投资计划管理

当前，政府投资计划管理中的突出问题是项目的前期工作薄弱，一是忽视了中长期专项建设规划对投资项目的指导作用，二是投资项目的前期工作严重滞后。今年审计署指出，国家发展改革委年初下达的中央预算内投资计划落实到具体项目只有60％多。对此，在研究制定《中央政府投资管理办法》时，要研究建立政府投资项目储备库的概念，库内的项目按前期工作进度动态排序，只有成熟的项目才能列入预算内投资年度计划。预算内投资年度计划本应是支付计划，是当年要完成的投资。如果项目前期工作深入，能作到按招标结果安排计划，同样的年度总规模，可能可以多安排一些项目。由于项目前期工作不到位，大量资金计划是下半年才下达，长此下去，会使年度预算内投资计划由支付计划演变为资金承诺计划。

5．规范政府投资项目审批

首先，规范中央政府与地方政府之间关于地方政府投资项目的审批权划分，原则上按照事权和“谁投资、谁决策”来划分。其次，国家发展改革委与国务院有关部门之间的项目审批权限划分，也要按照项目性质、资金来源和事权划分。关于项目审批，《决定》中明确政府投资要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法。

6．加强政府投资项目管理，改进建设实施方式

目前，政府投资项目建设资金不到位的问题十分严重。尤其是中西部地区的国债项目、中央补助项目配套资金不落实现象普遍存在，据初步统计，2003年全国已竣工政府投资项目拖欠工程款约620亿元。挪用资金问题也时有发生。对此，拟在政府投资管理规章中提出相应管理办法，以解决挪用资金和滥用投资结余问题等等。

《决定》要求，非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。“代建制”的推出，是这次政府投资体制改革的一个重要举措。“代建制”的模式按大类分主要是两种，一是成立政府投资项目建设管理机构。二是由政府投资管理部门通过招投标方式选择专业项目建设管理公司。两种方式各有利弊。