突破难点 全力以赴 确保完成公共卫生两个体系建设任务

李盛霖

一、关于这次会议的收获

这次会议是2002年启动疾控体系项目以来，卫生部、国家发展改革委召开的第五次两个体系建设的工作会议。收获主要有：

（一）进一步提高了思想认识

各地代表从贯彻落实科学发展观和增强党的执政能力的战略高度，从当前公共卫生面临的严峻挑战的角度，进一步提高了对加快两个体系建设重要性和紧迫性的认识。代表们一致表示，今年基本建成疾控体系，明年基本建成救治体系的目标是既定的，我们不能有任何犹豫和懈怠，要以高度的责任感和认真负责的态度，千方百计完成好这项重要的使命。

（二）进一步总结交流了经验

各地在实施两个体系建设的过程中，积极主动，创造性地开展工作，积累了丰富的经验。

第一，明确任务，落实责任。山西等省在《政府工作报告》中将两个体系建设列为政府为全省人民办的十件好事之一，向人大代表做了庄严承诺。主管卫生工作的副省长代表省政府两次与各市政府及省直有关部门签订了责任书，明确建设任务、工程进度和质量要求，做到层层落实，还召开全省项目建设现场会，及时交流项目建设经验。四川省对省级项目实行倒计时管理，做出具体的形象进度完成表，随时监督检查。

第二，协调配合，形成合力。不少省建立了发展改革、卫生、财政、规划、土地、建设等多个部门参加的协调会议制度，及时处理解决工程建设中遇到的问题。吉林、黑龙江纬度较高，施工期短，为了保证项目尽早开工，各部门通力合作，按照特事特办的原则，及时制订出台了土地划拨、费用减免等相关政策，在最短的时间内完成了项目的立项、征地、设计、招投标等前期工作。黑龙江省还在国债资金未到的情况下，省财政先行垫付资金，抢抓施工季节，为项目按期建成打下了良好的基础。

第三，把握重点，完善功能。海南、青海等省成立了省级专家论证小组，组织专家对所有建设项目的设计方案进行集中评审、把关。甘肃省参照有关标准，组织专家编制了传染病医院（病区）和紧急救援中心建设指南，并将全部地市的项目初步设计方案送省国家投资项目评审中心审核评估，确保建成后的项目充分发挥作用。血吸虫病流行严重的湖南、湖北省，在市、县两级疾病预防控制机构的建设中结合机构改革，整合资源，较好地加强了血吸虫病的防治功能。

第四，健全制度，强化管理。绝大多数省市都按国债资金管理的要求，制定了相应的指导意见和管理办法，普遍坚持了建设项目审批程序，实行了项目法人责任制、工程建设招投标制、工程监理制和项目合同管理制。福建省除要求实行“四制”外，还要求做到“五落实”，即项目责任落实、资金落实、进度落实、安全和质量保证落实、检查督导落实。黑龙江、吉林、贵州的部分项目推行了代建制，从实际效果看，既加快了工程建设进度，也保证了工程质量。甘肃省邀请地方纪检、监察部门参与招投标等工程重大环节的监督，确保建成廉政工程。正是创造了这些做法和经验，才使一些各方面条件并不很好、施工期又短的省份的建设进度走在全国的前列。

（三）进一步明确了差距和问题

从督查情况看，第一，总体进展不快。到今年8月底，全国疾控体系建设项目开工率和竣工率分别只有88.5％和38.6％，其中，国债项目分别为 97.2％和44％，自建项目为70.7％和28.4％；医疗救治体系建设国债项目开工率和竣工率分别为41.2％和6.5％。这个进度与我们的既定目标是有较大差距的。第二，一些项目功能建设存在偏差。部分疾控项目没有根据当地主要卫生问题设立相应科室，功能不全；有的将建设重点放在了改善办公用房条件上，个别地方还出现了卫生监督机构、卫生局、培训中心业务用房“搭车”建设的现象，造成了实验室用房不足；部分建设中的实验室达不到相应的标准和技术要求，微生物、理化实验室人流、物流不能实现物理隔离，P3实验室的通风和防护、给排水、双路供电等方面设计考虑不周，存在安全隐患；有的项目施工质量不高，实验室达不到洁净度要求；还有一些疾控项目和传染病院（区）没有考虑污水和医疗垃圾处理设施。第三，项目建设管理不够规范。少数项目有不按基本建设程序和招投标规定办事的现象，县级项目比较突出。在基建程序上，有的项目初步设计未经批准就已开工建设；有的项目超规模建设，实际规模超出可研报告的30—40％以上；在资质管理上，有的项目设计单位资质不符合要求或偏低，有的项目不按规定聘请监理公司履行监理职能或监理未起到应有作用；在财务管理上，有的项目缺乏专业财务管理人员，管理不够规范；在招投标工作中，有的项目招投标手续不全，个别项目发了中标通知书后又对项目建设规模和投资额擅自进行更改，还有的投标公示时间过短，甚至出现施工合同签订在前、中标通知书发出在后的情况。

（四）进一步增强了信心

代表们一致认为，通过会议的交流和启发，工作方向和着力点更加明确，只要把握住工作机遇，措施得力，真抓实干，一定能够按时全面完成好任务。

二、下更大的气力，采取切实措施，保证两个体系建设目标的实现

（一）提高认识

前一阶段的实践证明，各级领导对两个体系建设重要性和紧迫性认识的高低，既是做好工作的基础，又是加快建设步伐、实现预定目标的重要保证。要进一步强调的是，搞好两个体系建设，是我们贯彻落实十六届四中全会精神的具体行动，也是提高我们执政能力的必然要求。提高党的执政能力，首先要提高党领导发展的能力。树立和落实科学发展观的过程，就是根据党和人民事业发展的新要求，大力提高党领导发展能力的过程。去年我国人均GDP突破1000美元，跨上一个重要台阶。从世界上一些国家的经验看，这个阶段是一个既有巨大发展活力和动力，又有各种困难和风险的时期；是一个既有难得机遇，又有严峻挑战的时期。国际上既有措施得当使经济继续快速发展和社会平稳进步的成功经验，也有应对失误导致经济徘徊和社会长期动荡的失败教训。我国目前正在进行的两个体系建设，是在去年总结抗击非典的经验教训后提出来的。但从我们所处的历史阶段的特点认识，加快两个体系的建设，就不能仅仅看成是对群众身体健康造成威胁的重大疾病的预防和控制，而且更要看到，面对目前世界复杂变化的形势，这两个体系的建设会受到可能出现的恐怖威胁、各种原因的中毒、自然灾害、安全事故，甚至战争等突发事件的考验。发挥好两个体系在维护公共安全和国家长治久安的作用，是我们党执政能力的重要体现。

（二）加快进度

加快进度是完成两个体系建设任务的基础。从这次会上各地反映的情况看，无论是疾控体系项目，还是医疗救治体系项目，工程进度都不很理想。今年内要基本完成疾控体系的建设任务，时间已经不多，加快疾控体系项目建设的进度显得尤为紧迫。

疾控项目的进度慢主要表现在以下几个方面：①有45个国债项目仍没有开工；②已经开工的国债项目竣工率比较低；③地方承诺的自建项目进展更为滞后。各地反映进展慢的原因：一是项目前期工作环节多，审批慢，特别是国家对土地加强宏观调控后，土地审批更加严格；二是配套资金不落实，既有贫困地区难以筹措的问题，也有一些地区因扩大工程规模造成的压力。在245个没有开工的疾控自建项目中，大部分是由于资金不落实而无法开工建设的。三是建设过程中有些环节配套不及时。

影响工程进度的这些因素，前一阶段确实是存在的。但随着国家宏观调控措施的不断完善，国家对重点建设项目土地的保障措施的实施，以及卫生部已会同有关部门对设计和规范的颁布下达，这些因素不应该再成为影响今后工程进度的原因。至于资金问题，属于中央应该支持的专项资金，除个别省份因特殊情况外，已经全部下达，而且在前几次会议上已经明确，中央的资金没有留任何机动。中央对各省市项目和专项资金的安排，也是以地方承诺落实相应配套资金的前提下确定的。从这次会议各省市介绍的情况看，各地建设的起点大致差不多，为什么建设进度大不一样？这里有一个各地领导重视程度问题。凡是地方领导重视的，进度就快、资金落实的就好，相反的，进度就慢、问题就多。卫生部门和发展改革部门，作为各级人民政府的重要职能部门，在这方面一定要认真履行好自己的职责，积极主动地当好政府的参谋和助手。首先，对尚未开工的项目，特别是国债项目，要逐一分析原因，属于项目前期的问题，要帮助项目单位尽快完成前期工作。属于因各种原因需要调整的，尽快提出调整报告，按规定办理调整手续。其次，对已经开工的项目，要逐一进行分析排队，提出影响进度的主要原因和解决途径，争取省级政府主管领导进行协调。第三，对两个体系项目建设的资金安排过去确定的原则和各省市做出的承诺都不变，也不可能变。第四，为配合各地卫生、发展改革部门做工作，卫生部、国家发展改革委最近将向各省市通报各地项目建设的进度情况，并抄报省级人民政府。希望各地卫生部门和发展改革部门抓住机遇，争取省政府领导对这项工作的继续支持。总之，两个体系建设的时间要求不变，各地要千方百计保证实现。

（三）保证质量

强调加快项目建设进度，绝不是要求脱离实际，盲目赶进度。要树立百年大计的思想意识，按照合理工期进行施工，加强项目管理，保证工程质量。要严格项目审批程序，对于擅自变更项目建设性质、扩大建设规模的项目，要坚决予以纠正。要规范项目管理，严格执行有关法律、法规和卫生部、国家发展改革委制订的有关两个体系项目建设的各项规定。对于不符合建设标准、招投标不规范等违规项目，要进行认真整改。对施工质量有问题的项目，各地要尽快采取补救措施，否则将不能通过合格验收。

为加强对项目建设的指导，卫生部、国家发展改革委印发了《省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见》，在严格各级疾控机构职能定位的基础上，对实验室布局、规模、建筑设计要求、设备配备及检验能力等标准做出了具体规定。各地要严格按照指导意见，把实验室作为项目建设和管理的一个重点加强督查，消除安全隐患，在布局、规模、功能和建设质量上严格把关，确保实验室设计规范、面积达标、功能齐全、质量上乘，为建成后的疾病预防控制机构提供一个安全可靠、符合标准、功能完善的实验室。

各地要严格按照国家环保总局、建设部、卫生部以及国债疾控机构、传染病院（病区）国债项目建设指导意见的有关规定和要求，加强污水处理设施的建设，选择先进、成熟的技术和经济、适宜的处理工艺，做到安全、适用、可靠，防止和避免因污水处理不当而造成的二次污染，不能因污水处理设施的缺项，使建成后的疾控机构和传染病院（区）不能正常运转。传染病区定位有别于传染病医院，在建设中要充分利用医院现有的条件和设施，避免重复建设，防止和坚决纠正将传染病区建成独立的传染病院的倾向。

各地要及时对所有实验室、污水处理项目进行一次重点检查，对存在实验室面积不足、设计不合理、建设标准过低以及污水处理不合格等问题的项目要限期整改。

（四）各负其责

首先，是中央和地方的责任。国务院办公厅国办发（2003）82号文转发发展改革委、卫生部突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划中明确提出，实行中央宏观指导、地方具体负责。中央规划指导，制定政策、原则和标准，审核项目建设方案，下达补助投资。地方按照中央的指导意见，承担建设的责任，根据本地区经济社会发展水平，研究提出建设布局、建设方式、建设项目和投资安排的实施方案，经中央有关部门审核后组织实施。

其次，是发展改革部门和卫生等有关部门的责任。各地发展改革部门要积极配合卫生等有关部门努力做好两个体系建设工作。各级发展改革部门一定要牢固树立服务意识，不能立了项，批了可研报告，定了建设方案，下达了资金就万事大吉、放手不管，保证项目效益的实现是发展改革部门落实责任制的一项重要内容，必须继续做好协调落实与监督检查，积极主动地协助卫生部门善始善终做好工作。卫生部门作为行业主管部门和这次项目的法人单位应当切实承担起项目建设和管理的主体责任，按照有关规定加强管理，保证国债项目顺利实施，还要紧紧围绕能力建设这一核心问题，按照高强同志提出的工作要求，积极充实设备、组织培训、深化改革，努力形成 "统一指挥、综合协调、分级负责、适时监控"的疾病预防控制工作的运行机制，和"适合国情、覆盖城乡、功能完善、反应灵敏、运转协调、持续发展"的突发公共卫生事件医疗救治体系。

三、关于贯彻落实会议精神的几点要求

第一，各地卫生部门和发展改革部门要立即将这次会议的主要精神，专题向省级人民政府进行汇报。汇报中要针对本地区两个体系建设中存在的主要问题，分析原因，提出建议措施。省级政府领导做出批示后，卫生部门和发展改革部门要继续互相配合、共同努力，将省级领导同志的批示精神落到实处。各地贯彻这次会议精神的情况，要及时向卫生部和国家发展改革委报告。

第二，各地卫生、发展改革部门要组成项目联合检查组，对辖区内所有建设项目再次进行逐一督查，摸清情况，对影响工程建设进度的主要问题，逐个落实解决办法，对需要整改的项目逐个落实整改措施。对按规定今年10月底之前仍不能开工建设的疾控项目，要实事求是地提出调整报告，报卫生部和国家发展改革委。

第三，请各地在明年上半年适当时间对疾病预防控制体系建设做出全面总结，报卫生部、国家发展改革委。