救灾制度待变

段宇宏　李　楠

中国独特的救灾体系，几十年来绩效甚巨。但单以行政手段和动员、平衡、协调，要应对当下的问题仍是捉襟见肘

7月18日，国际红十字会筹款与公关代表托瑞尔风尘仆仆从淮河灾区回京，还没来得及吃午饭就接受了中国《新闻周刊》的采访。

7月12日，托瑞尔与国际红十字会东亚地区办事处救灾代表尼尔斯等6人组成的考察组分别考察了安徽、江苏等受灾严重的地区。

托瑞尔在灾区感受是，情况比较严重，有的水位达到历史最高点，很多人已被安全撤离，中国组织的救灾工作给他留下不错的印象。

跟国外相比，中国的救灾体制的确有不同之处。国际红十字会东亚地区宣传代表弗朗丝女士认为：“惟一不同之处就是，在中国，政府和军队起到主导作用，西方国家却是由红十字会来担当主要救助角色。”

1998年长江特大洪水中，中国调动近60万部队和近600万民众投入到抗洪抢险，中央至地方的各级官员亲自上阵督战，一些解放军战士和平民百姓为抗洪英勇捐躯，终于战胜洪水。这既是中国政府和军队在救灾工作中充当主导角色的明证，也是令外国人惊叹的特点之一。

托瑞尔表示，国际红十字会将向其它178个成员发出呼吁，立即展开对中国的救灾援助。“下一步就是寻求援助资金，没有资金，这些救助措施无法实施！”

救灾资金之困

此时，正如往年一样，困扰着灾区救援的最大障碍仍然是钱。

在民政部救灾救济司救灾处的办公室里，挂着一幅灾害响应级别和程序示意图。救灾处处长闫志壮对中国《新闻周刊》记者说：“此次淮河水灾起初是三级响应，7月11号直接提升为一级”。

从7月9日起，闫志壮随民政部副部长杨衍银率领的工作组赶赴灾区指导救灾，查访了江苏淮安、泰州、扬州等地，13日返回北京。谈到灾区见闻，他说，“这是淮河流域近年来较大一次洪灾，情势比较严峻，内涝严重，转移安置人口较多，压力很大。不过民政部和财政部下拨的应急资金几天内就到位了，受灾群众的生活已得到初步安置。”

据中国《新闻周刊》记者在灾区所见，从目前的情况来看，受灾群众的基本生活保障短时间内没有问题，但救灾资金的短缺是个不容回避的现实问题。

江苏省盱眙县民政局副局长王忠继告诉记者，每天安置灾民的基本生活费用就要50万元。但是相比需求，财政的支出能力显然过于薄弱。盱眙县财政拨款用于安置的费用只有40万，江苏省下拨了100万，平均下来该县每位灾民能摊到不到三块钱。王忠继说，即使乐观地估计，洪水很快就会退去的话，灾民全部返乡也要两到三个月才能完成，该县安置部分的资金缺口预计将达5000万之多。

中国现行的救灾体系的一个基本方针是，“救灾资金分级负担，以地方为主”。中央的救灾拨款仅为一小部分，安徽境内受灾严重的县多为农业大县，地方财政本身就非常紧张，救灾资金短缺的问题将会广泛存在。

在民政部的预算里，每年有22亿的特大自然灾害救济补助费。这笔钱主要有两个用途，一是应对新灾的应急资金(转移安置)和恢复重建，二是全年因各种自然灾害造成民众的口粮短缺的救济。在民政部的这部分支出中，“口粮款”的比例非常大，平均下来每年大约需要16亿至17亿。今年以来，民政部的这部分预算已经使用了135590万元，资金不足已成铁定的事实。

民政部救灾救济司副司长邹铭认为，资金出现缺口的主要原因还在于预算太少。国外的惯例是救灾资金一般按照GDP的一定比例逐年增加的，经费的管理也是采用灵活的基金制，由救灾主管部门统一管理，轻灾年结余可转下一年度。但中国现在还是中央财政预算内支出，在应急时很难打出提前量。1995年，民政部就提出了设立救灾基金制的想法，但一直没有实质性进展。

救灾法规待立

民政部政策研究中心的李慷处长告诉中国《新闻周刊》，在救灾过程中，民政部仅负责灾民的日常生活救助，生产损失和基础设施损失的重建涉及到发改委、水利部、交通部等若干个部委。

中国现行的救灾体制的“特点”之一是政出多门，救灾管理工作条块分割，不利于统一指挥和调度。

经历1998年的特大洪灾，痛定思痛之后，民政部下发了《关于救灾体制改革试点工作的指导意见》，在辽宁、浙江、广东三省进行了救灾体制深化改革试点。据称，在进行了试点的地区，灾情管理水平和灾情等级划分有了明显的进步，一些地区还制定了救灾工作的地方性法规。遗憾的是，试点工作未能在全国进一步推广，其他地区的救灾体制仍停留在过去的老路上。

中国救灾领域内法制建设的滞后也阻碍着救灾工作的有效开展。淮河防汛总指挥部副主任徐英三说，今年淮河防汛工作的一个突出特点是依法防汛抗洪，因为中国已经有了《防洪法》。但是，在减灾救灾领域，尚无一部基本法律。到目前为止，民政部惟一一个与救灾相关的法规是以部长令形式出台的《救灾捐赠管理办法》。

从美国的“9·11”事件救灾工作中得到启发，民政部认为出台一部《救灾法》十分必要，此事酝酿已久。《救灾法》的出现，对救灾体制的建设完善影响深远。每当灾害发生时，光依靠行政手段，政策、文件、通知缺乏约束力。

根据来自民政部的消息，《救灾法》的制定已经提上了日程。据《救灾法》起草小组组长、国家行政学院杜钢建教授透露，8月初起草小组将拿出两套并行方案，一是《救灾法》，争取纳入人大立法程序，二是《灾害应急条例》，争取纳入国务院立法程序。