西部开发城镇化战略背景分析

伊里特　孙国华

我国西部地区城镇化建设战略是在西部开发背景下提出来的。西部开发是我国区域经济发展不平衡的对策。西部地区同发达地区存在着很多方面的差距，其中一个重要差距就是城市发展方面的差距，这是东西部经济社会差距的外在和最终表现。

一、西部地区城镇化建设现状及问题

（一）城镇数量少，二元经济特征依然十分明显

据2000年统计，全国有663个城市，其中东部地区有城市503个，而占国土面积70％的西部，只有160个城市。小、中、大城市之比，东中部为1∶067∶019，西部为1∶047∶005。全国50万人口以上的大城市93座，西部12个省区市只有13座，其中100万人口以上的特大城市40座，西部只有8座。西部要2733万人才拥有一座大城市，而东中部分别只需1134万人就拥有一座。

西部农村人口比重居高不下。1982年全国农村人口占总人口比例为79％，2000年西部农村人口占总人口比例仍达到713％，东中部为60％。以内蒙古为例，2000年第一产业仅占全区国民生产总值的25％，而农业人口占全区人口的647％。1982年内蒙古市镇人口占总人口比例为2911％，全国的比例为209％，内蒙古高于全国9个百分点。2000年，内蒙古为422％，全国比例为3621％，内蒙古只高于全国6个百分点。2000年农牧民家庭收入为2038元、生活消费性支出为1615元，比全国平均水平低954％和2076％。城镇居民可支配收入、消费性支出比农牧民家庭人均收入、生活消费支出高6027％和5888％。

（二）城市化发展速度滞后于经济发展水平和全国水平

2000年全国城市化水平为362％，其中广东、江苏、浙江、福建等沿海发达省区的城市化水平都在50％以上。西部地区城市数量仅占全国的237％，城市化水平为287％，只相当于1990年的全国平均水平。从世界范围看，1997年世界城市化率的平均水平为46％，其中高收入国家平均城市化水平为78％，上中等收入国家为74％，下中等收入国家为42％，低收入国家为28％，这些国家相应的人均GDP分别为25700美元、4520美元、1230美元和350美元。1999年西部地区人均GDP为516美元，超过低收入国家水平，但由于改革开放以来，导致城乡分割二元社会结构的政策和制度障碍未能得到及时纠正，快速的经济增长未能有效拉动城市化的迅速推进，城市化水平落后于经济发展水平，比低收入国家低55个百分点。

（三）工业化与城镇化脱节

从发达国家和发展较快的国家的经验看，城镇化与工业化的发展是比较协调的。如日本在1947年到1975年的工业化加速阶段，工业化从28％提高到36％，同期城镇化从28％增加到75％，增加47个百分点。再如韩国，在1960年到1981年的工业化加速阶段，工业化从20％提高到39％，同期城镇化从28％提高到56％，增加28个百分点。

我国城市化在建国后经历了曲折起伏的历程，在当时采取了抑制城市化的政策来推进工业化，导致工业化与城市化脱节。六七十年代城镇人口长期徘徊在12％左右。我国自改革开放20多年来，工业化有了显著提高，但城镇化水平提高不到13个百分点。西部的城镇化发展更低于全国的平均水平。2000年西部城市化水平为287％，东部沿海发达省区的城市化水平都在50％以上，西部要比东部低20个百分点。不仅低于1997年全世界城市化46％的水平，也低于1996年发展中国家38％的平均水平。就衡量一个国家工业化的一般标准而论，我国二、三产业在国内生产总值中的比重早已超过50％，2001年为85％，就业人口中二、三产业的劳动力也已超过了50％，只有城市化水平离50％还差近20个百分点。由此可见，我国城市化大大滞后于工业化。

城镇化滞后，带来或加剧了我国一系列经济社会发展中的突出问题，如城市缺乏带动农村发展的活力、农民收入难以提高、内需难以扩大、就业岗位难以增加、经济效益不高以及可持续发展能力减弱等。前一段时间，人们把能源和交通看成是国民经济发展的“瓶颈”，而现在，人们逐渐认识到城镇化滞后是制约国民经济发展的新“瓶颈”。在实施西部大开发战略中，加速西部的城镇化进程显得更为重要。

（四）城市化质量差，城市的集聚和辐射作用不强

城市经济的总体水平低，综合效益差，城市的集聚和辐射作用不强，缺乏带动整个区域发展的中心城市。

内蒙古呼市和包头虽然人口规模达到特大城市标准，但属于后发城市，城市质量较低，经济实力不强。2000年两市人均GDP分别为8571元和11194元，而同期沿海开放城市的人均GDP为18405元。全区2000年20个城市（不包括市辖县）的GDP为71846亿元，占全区的5128％；财政收入5074亿元，占全区的3261％。城市人均财政收入为6316元，比全区人均低39％，比全国人均的105822元少42662元。按县级小城市统计，2000年财政平均自给率为6042％，最低的只有2252％，只有一个市自给有余。

（五）城镇规模、等级序列不完整，结构失衡

西部地区城市等级结构的一个显著特点是城市首位度过高，平均达到4—5，青海达到8，也就是说西部各省区的首位城市与其他城市的规模差距大。截止1999年底，西部地区158个城市中，有200万人口以上的特大城市3个、100—200万的大城市5个，50—100万的大城市3个，20—50万的中等城市46个、20万以下的小城市101个。其中大城市数目少，分布零散，除了广西和青海，其它10个省区明显短缺50—100万人的大城市；城市数量也偏少，平均每227万人、436万平方公里才有一座城市，而全国平均每189万人、144万平方公里就有一座城市。重庆、西安、成都人口规模已超过200万人，兰州、乌鲁木齐、昆明、贵阳人口规模已超过100万人。然而中间层次的城市很少，作为地区级的中心城市，在多数省区中几乎还没有一个50万人以上的大城市，甚至20万人以上的中等城市也很少。作为县级中心的县城，已发展成为10万人以上小城市的也为数甚少。其他都是分散的规模很小的小城镇。这种不合理、集聚度不高的城镇结构，缺乏承上启下的中间环节，大城市的辐射和带动作用难以发挥到分散的小城镇，必然会对工业化进程产生阻碍。

内蒙古是小城镇数量不少，但规模小，实力弱。目前全区有小城镇496个，占全区乡镇总数的4049％，人口433万人，占全区总人口的18％，占乡村人口的32％。只考察非农业人口平均每镇只有4608人。2000年末，小城镇自来水普及率只有38％，人均房屋使用面积为122平方米，居住面积为912平方米，均低于全国水平。平均每十个建制镇才有一个公园。如此小规模的小城镇，基础设施建设规模不经济，对人口和乡镇企业的积聚效应十分低下。

（六）城市管理落后

城市建设各自为政、自成体系、缺乏特色；城市基础设施水平低，建设密度高，环境质量差。西部发展城市经济，缺乏足够的城市载体，或者基础设施不配套，城市功能不完备，这就难以吸引和集聚更多的人流、物流和更大的资金流、文化流、科技流，限制了产业结构的调整和二、三产业的发展，影响了企业效益的提高，也导致就业空间相对狭窄。

以内蒙古呼市和包头为例，1999年人均铺装路面比全国平均水平少2和187平米。用气（煤气、液化气）普及率分别为6269%和6120%，在全国34个城市和地区中分别居31位和32位；在西部11个城市中，分别居第9和10位。呼市工业污水处理量只占排放量的13％，包头市达标排放的只占2578％。2000年全区人均房屋使用面积为1316平米、居住面积为929平米，用气率为586％，均与全国水平有一定差距。小城镇布局不合理，缺乏统一规划，1998年，建制镇累计编制镇域总体规划133个，仅占全部建镇制的57％。农村牧区与乡的行政管理体制没有实质性差别，行政机构相当一部分力量用于农牧业。

二、城镇化战略是西部开发的关键

城镇化是现代化的一个重要标志，城市化水平的高低在一定程度上可以反映出一个国家和地区的现代化水平。城市是现代产业的集中地和消费的中心，在整个经济发展中具有举足轻重的地位。通过城市化带动工业化、实现现代化，充分发挥城市的集聚和辐射效应，极大地促进西部后发地区的发展。

1、东部地区的发展受益于城市化的发展

改革开放以来，我国东部以“特区型”经济为“龙头”的外向型经济发展，对东部崛起起到了重要支持作用。“七五”期间提出的“梯度发展战略”并非仅仅是赋予东部地区财税优惠以引进外资，更重要的是“逐步建立以大城市为中心的、不同层次、规模不等、各具特色的经济区网络”。与80年代初期相比，东部的最大变化是形成了一批作为要素集聚中心的城市和城市带。东部的发展并非仅仅是受益于进出口总额的增长，更重要的是在开放过程中的城市建设、基础设施投入以及要素集聚和相关产业的扩张。

2、城镇化措施将使西部开发战略发挥最大的效益

城镇化建设是西部地区进行发展的首要选择。西部地区城市化水平低、城市化进程缓慢，成为西部大开发的最大障碍。这主要表现在城乡分隔发展的政策使工业集中在大中城市，同区域内周边地区的产业结构和人口流动互补性不是很强；城市的人口结构与经济结构规模都偏小。西部大开发是在占我国国土面积72％的广阔地域内、面向占全国28％的人口展开的，且自然条件差，经济文化落后。面对这么大的面积和众多的人口，西部是难以在短期内全部发展起来的。但是，一个地区在5—10年内造就出一批经济增长较快的大中城市是完全可能的。西部大开发需要有若干个具有较强经济活力、功能比较完善的大城市，并通过它们带动一批中小城市，形成不同规模、不同层次、不同功能的城市群，构成西部对内对外开放的纽带，从而有效联接东部、中部，广泛接纳外来的各种商业机会，通过城市的转化，向腹地和广大农村进行辐射渗透。

3、西部开发城市化进程已具备很多有利的条件

在西部开发中加快城市化进程，已具备很多有利的条件：一是中国经济增长的轴心转移，城市化已成为经济增长和结构升级的主要动力之一，这在客观上要求加快城市化；二是粮食等主要农产品的供给充裕，长期的短缺局面已改变，消除了制约城市化进程的一个主要瓶颈；三是西部本身发展不平衡，毕竟已有几个特大城市和许多其它城市，可以作为依托的重点和前进的基地，对西部振兴起带动作用。四是西部大开发将吸引政府和民间数以几千亿计的资金，用于基础设施和其它项目的开发，这些投入如与城市化尽可能结合起来，将能获得最好的经济效益、社会效益和环境效益。总之，在西部大开发中加快城市化进程是必然的选择，也是最佳的选择。