非典考验政府行为

薛宝生

3月份的两会，部分代表呼吁订立《信息公开法》，很少人意识到，一场悄然降临的灾 难，正在从反面证明此举并非可有可无。时至今日，我们总结同SARS战斗的经验教训，进而 思考政府政府职能的转变问题，我们的认识又比事前深刻了一些。

想起了阿马蒂亚·森

阿马蒂亚·森是1998年诺贝尔经济学奖获得者，在《以自由看待发展》一书中，他既热 情肯定中国改革开放的方向，也同时为打破了业已建立的全民医疗制度和全民教育制度而深 深遗憾。他说：“当中国在1979年开始大规模经济改革的时候，这个国家已经拥有受过良好 教育的人口以及发展良好的医疗保健体系，而且不存在土地拥有量的不平等 （这种不平等 常见于发展中世界，而且在中国土地改革以前也存在）。由于在教育、医疗保健和土地改革 方面的进步，中国经济在改革之初就具有实力，而中国经济在其发展过程中，能区别地运用 市场，也恰恰得益于此。”他又说：“关于经济改革对一些社会目标的明显的负面影响，其 中包括对农村医疗保健安排运作方式的影响，已经有很多讨论。改革者并未有意造成这些负 面影响，但是它们看来是发生了。例如，20世纪70年代后期在中国农业中推行的‘责任制 ，取代了早先的合作制（而且推动了若干年中前所未有的农业发展），但也使得农村医疗保 健经费的筹措比以前困难得多。过去，农村医疗保健体系在很大程度上是通过合作体制在非 自愿基础上承担费用的。事实证明，用一个由农村人口自愿加入的医疗保险体制来代替旧的 方式是非常困难的。这可能确实使得在改革之后的那几年更难维持公共医疗保健的改进。这 些后果看起来显然对改革者是一种意外。”

要把经济建设搞上去，必须首先实现一定的社会目标，尤其是教育和基本医疗保障，这 是一个国家经济起飞的基础，舍此“基础”，中国不可能取得改革最初几年的辉煌成果。在 阿马蒂亚·森看来，不仅是经济开放，还包括开放之前的社会改革，共同造就了改革开放后 中国经济的成功。这是改革前计划经济时代一个无意造成的有利后果。同样还有一个无意造 成的不利后果，那就是转而去抓“经济建设”对教育和公共卫生和医疗保障体系的冲击，这 对改革者来说显然不是故意的，然而却是成功经济体制设计者的某些失败之处。

在这次SARS流行的过程中，我们始终担心的问题之一是疫情蔓延到农村。理由不一而足 ：农民经济状况差，缺少卫生习惯，珍爱生命意识不强等等。但更危险的是，基层的防疫站 不少丧失功能，在广大中西部和老少边穷地区，旧的合作医疗体系已经瘫痪，新的医疗保障 机制又没有建立，形成少医但多江湖骗子，少药却充斥假药的现实情况，如果疫情蔓延，后 果不堪设想。阿马蒂亚·森告诉我们的是，贫富悬殊和瘟疫流行是有内在联系的，贫困从来 都是瘟疫的帮凶。其次，就经济建设抓经济建设，忽视健康、教育、安全等社会性指标，不 仅不会抓出象样的经济成果，相反会欲益反损，欲速不达。

应该指出的是，以上对改革过程中无意造成的后果的分析，既不应成为反对变革的理由 ，也不应成为无所作为的遁词。阿马蒂亚·森指出，“对这些后果的更清楚的理解，可以使 人们对拟议中的改革所可能涉及到的方面有更好的概念，甚至可能引导人们制定防范性或纠 正性的政策。”

谈到政府职能的转变，把工作重点放在经济工作上无疑是正确的，但如何抓经济工作， 许多人的认识却很不一致。在有些人看来，抓经济就意味着教育、卫生等其他社会事业就成 为次要工作，抓与不抓，抓好抓坏都无所谓。现在经过波折，付出了代价，我们更深刻地认 识了政府经济职能的实现，必须以政府社会职能的实现为前提，要使市场经济健康发展，政 府不应与民争利，而应着力于为市场经济的发展提供基础设施、公共产品，包括越来越好的 科教文卫条件。在市场经济条件下的政府，应该是服务型政府，而创造良好的科教文卫社会 环境，就是最好的服务，也是最好的抓经济工作的有效办法。

从缓、瞒、漏报说开去

毋庸讳言，这次SARS流行与缓、瞒、漏报有关；而造成此种情况，又与疫情报告制度不 完善有关，与国家工作人员的渎职、懈怠有关。再深一步探究，起码有两个问题值得思考。

其一，如何定位政府的责任。在这次事件中，政府职能不到位和越位的情况都出现了。 缓、瞒、漏报显然是不到位，因使政府的治权没有发挥到最好；卫生部前主要官员信誓旦旦 地说，我可以负责地告诉你，到中国旅游是安全的。紧接着就有国际劳工组织的官员殒命北 京，使政府自身置于十分尴尬的境地，导致国际上议论汹汹。平心而论，即使没有SARS流行 ，政府也不能保证每一位旅客的安全。再有是否染病，不仅取决于环境，也取决于个体条件 ，政府完全没有必要给人家打这个保票。之所以犯如此低级的失误，原因在于还没有从全能 政府的概念中解放出来。须知，现代化要求的政府是有限的政府，管理范围有限，责任也有 限，该负的责任要负，不该负的责任不负。现在的情况是，“我可以负责任地告诉你”几乎 成了一些领导的口头禅，真正的结果无人检验也不必真负责，所以出口流利，说过则已。这 次中央果断变动了负有责任的领导人的职务，广大群众和国际舆论普遍加以赞扬，认为是向 真正负责和实事求是迈进了一大步。

其二，如何保障人民群众的知情权、话语权、监督权。现代政府的特征之一是透明和公 开，但真正做到这一点目前还有很大障碍。我们的政务习惯的是不公开，许多关乎老百姓的 平常事也时常要密级，至于有可能引起恐慌和紧张、影响社会安定的事，更习惯于层层封锁 ，严格保密。这次SARS流行，除了基层出于不同动机缓、瞒、漏报外，很长时间的信息内部 化是其原因之一。我们不认为这样做毫无道理，但实践导致的结果却是小道信息、流言、谣 言满天飞，使群众平添紧张，使坏人有机可乘，政府形象受到损失。相反，倒是中央果断打 破层层封锁，派出检查组并明令据实禀报，否则追究责任，并对某些高层领导采取组织措施 后，社会情绪才平静下来，汹汹舆论才变为好评如潮。事实证明，政府只有积极维护人民群 众的知情权，才能获得人民的信任。

应该说，政府通过发布信息满足人民群众的信息需求，这只是完整的知情权内涵的一部 分。通过政府信息，群众可以了解政府的看法，但时常作为当事人的群众，他们必然会有自 己的看法。现在，较之改革开放前的“不准乱说乱动”，群众的言论已经相当自由，绝不至 因言获罪。理想的状态是政府信息、大众传媒及民间舆情的互相推动，但在这次疫情中，在 政府信息发布迟缓时，大众传媒也处于“失语”状态，因此客观上形成了对公民知情权的褫 夺。

监督权是知情权、话语权之上更高一级的权利。既包括舆论监督，也包括通过法律、组 织等手段实现的参政议政、选举罢免、评价督导。监督权的实现需要一定的路径依赖，建立 社会主义法治国家的重要目标之一，就是使这种监督权落到实处，而不是流于空泛。它所要 求于领导干部的是言必行，行必果，有计划必有措施，后果可检验。体现在这次SARS防治中 ，新闻发布会上讲了要保护西部地区广大的农村不受到这次疫情的影响，后续新闻就见中央 财政拨出专款。会上讲不准拒收付费困难的病人，其后就有补贴医院和医护人员的措施。会 上讲对缓、瞒、漏报要严肃查处，领导不力要追究责任，会后就有空谈负责的不负责者丢官 。这一切都说明，我们的政府正在越来越值得信任，越来越成为经得起监督的政府。

走出危机靠什么

SARS流行唤起了人们对建立现代化危机管理制度的关切。 政府享有对瘟疫的治权，因 而也是第一责任人，平常的日子里必须有防患于未然的预警意识，时时有人力、物力、快速 反应能力的准备。就这个意义讲，能否战胜危机很大程度上取决于发生前。然而，危机是人 们不可预期、不愿面对甚至难以控制的局面，决策者反应的时间非常有限，且形势常常朝着 难以预料的方面发展，所以临战状态的危机驾驭能力也显得尤为重要。

作为政府，危机当前时，各种选择都存在风险。比如对付SARS，它对生命的威胁，对社 会秩序的影响，对经济的打击、对政府形象的损害，这一切都可能成为决策的考虑因素。很 多时侯具有内在矛盾，选择的困难可想而知，然根本的决定因素是执政目的以及由此决定的 行为方式。

十六大报告指出，贯彻“三个代表”重要思想，本质在执政为民。中央领导同志在疫情 发生后也多次指出，要以民为先，把保护人民群众的生命健康和安全作为重要任务。如果能 牢记党的宗旨，时刻把人民的利益放在首位，把群众的冷暖挂在心上，就会有救治病人花多 少钱也在所不惜的魄力，就会有丢开面子，直面事实的勇气。相反，如某些官员，疫情袭来 先考虑经济，考虑本地区、本部门和本人的所谓“面子”，其结果就往往会作出违背民心、 妨害大局的选择，不仅会导致经济蒙受更大损失，也会损害党和政府的形象，同时使本人求 荣取辱，面子丧失殆尽。

与之相联系的还有方式方法问题。处理疫情是靠官还是靠民？上面谈到过政府的责任、 决策能力、行为能力的重要性，说明不靠官不行；但是危机管理的对象是社会层面，过分相 信自己不如完全相信人民，完全依靠人民。把真相告诉人民，与人民共商大计，共渡难关， 共担风险，共享成功，应该是最为高明的领导艺术。应该相信“大家一条心，黄土变成金” ，相信民众对待危机有难以估量的心理承受能力。相反，诸事包揽，做自己做不了，做不好 的事，结果往往是出力不讨好。有些人的遁词是惧怕引起社会恐慌，这种担心没有必要。根 据心理学的研究，不能确定的灾难比已经确定的灾难更容易使人恐慌，所以公开、透明在危 机中显得十分重要。